集体土地建租赁房发展动因、潜在风险及规避路径分析.pdfVIP

1 引言 2012 年 1 月 7 日，在为期两天的“全国国土资源工作会议”上，国土资源部部长徐绍史正式披露， 国土资源部允许地方试点集体土地建设租赁房，北京、上海已获批准先行试点[1]。国土资源部只是指明了 试点城市，并没有出台具体的试点规范，按现行法律规定，集体土地上建住宅等建筑，法律是允许的，比 如发展乡镇企业等，除此集体土地必须要征收为国有土地，然后才能进行建设用地的开发建设。由于此次 国家试行的集体土地建租赁房仍属于农村集体所有，由集体经济组织自行修建，也可以简称为“集租房”。 集租房与原有的政策产生了背离，是在国家严格控制的集体土地上的一次制度创新，因此，试点城市的具 体实施方案、执行程度、施行效果成为全国瞩目的焦点。 目前关于集体土地建设租赁房的研究较少，主要针对于国有土地公租房的新思路和小产权房的法律问 题的研究。程恩富提出在国有土地上发展公租房的住房新策论，探讨了构建和谐的城市居民住房目标模式， [2] 倡导以“公租房为主，商品房和私租房为辅”的新格局 。就小产权房的法律问题，曲苏闵进行了深一步 解读与研究，他认为有代价的合法化与加强政府监管是处置小产权房的现实途径，从长远来看，改革土地 立法，建立统一的城乡建设用地市场，是解决小产权房问题的根本之计[3]。而有关集体土地建租赁房的研 究大多停留在政策建议层面，胡能灿提出适时修改现行相关法律，充分尊重农民意愿，建立集体主导型和 政府主导型并存的集体土地租房制度[4]。林依标认为，从用途管制和分类处置两个层面，可以有效防止发 生建设用地大量侵占农用地的现象[5]。通过对比小产房和集租房的异同，王振伟、李江风等学者根据集体 土地的特性，提出出租是解决集体土地住宅不能出售的最好选择[6]。诸多研究只是从租赁房的角度来探讨 小产权房的出路，并没有对集体土地建租赁房的内涵、集租房产生的原因和潜在风险问题进行深入分析。 本文在综合借鉴相关研究成果的基础上，通过对比小产权房、公租房、集租房的异同，分析集租房的产生 动因及其潜在风险，探索解决集租房问题的方案，并提出有针对性的政策建议。 2 集体土地建租赁房的内涵界定 目前使用集体土地的建设项目主要有 3 种：一是本集体农民建宅基地；二是乡镇企业使用本集体所有 土地，村办企业使用本集体所有土地，农村集体经济组织使用本集体所有土地与其他单位、个人以土地使 用权入股、联营等形式共同办乡企业；三是乡镇公共设施、公共事业建设可以使用本集体或者其他集体经 济组织所有的土地[7]。现行政策允许农村的集体土地盖厂房，把厂房用于出租，但是不能盖住宅。而农民 从集体土地上获得的工业收益远远低于通过出租住宅获得的租金收益，现行的试点是把出租由厂房向住宅 转变。 集体土地与国有土地所有权不同，属于农村集体所有。按国家法律规定，农村集体土地上建房的主体 是农村集体经济组织，房屋产权也属于农村集体经济组织，不能转让，不能改变性质。在手续办理上，可 462 只办占地或农转用手续，一般不用办理征地手续。邹晓云认为集体土地建租赁房不同于公租房，其区别在 于土地所有权的不同[8]，集租房的土地所有权是农村集体而非国家。集租房与公租房、小产权房在主要特 征上存在一定的差别。 表 1 集租房、公租房和小产权房的对比 Tab. 1 The comparison of rental housing build on collectively-owned land、on State-owned land and small property right 类别 集租房 公租房 小产权房 用途 居住 居住 居住 土地所有权 集体所有 国家所有 集体所有 盈利方式 租赁 租赁 出售 收益分配次数 多次 多次 一次 法律认可度 合法