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行政区划与地方财政体制研究 朱秋霞 原载《经济社会体制比较》2005 年第 1 期 内容提要：本文介绍了以德国为代表的西方国家的财税体制和行政体制， 分析了行政体制与财税体制相分离的情况，指出了在市场经济条件下提高财 政效率的办法，并在此基础上批评了试图重新划分行政区划来提高财政效率 的设想。 关键词：行政区划/地方财政/效率 近年来，随着由国有企业产权改革带来的市场化进程的進一步深入，对 地方财政体制以及与之相对应的行政体制改革的制度需求显得日益突出。中 国现有的地方财政体制以及行政体制必须进行比较大的改革，这似乎已经是 理论界和政策制定部门的共识。一种改革方案是：增加省级行政单位，由省 直接管理县市。同时，取消乡镇，由县直接管村，因为现在乡镇管理人员太 多，财政危机严重，上级政府无法控制乡镇，所以不如取消乡镇。这样的结 果就形成了与世界上大部分国家相同的财政体制：三级行政，三级财政，而 且财政和行政是同一的层次。本人认为，这种方案是建立在以美国制度为西 方发达国家制度模式代表的表面理解的基础上的，忽视了一些制度改革的基 本理论问题。为此，本文试图对行政体制和财政体制改革的一些相关基本理 论问题进行讨论，为中国地方财政改革的方案选择排除理论上的误区。省（州） 地方自治的立国原则对于世界上大部分西方发达国家来说，由其建国的历史 特点，基本上是联邦制国家。在这些联邦制国家，州（省）是基本的自治单 位。州自治主要体现为州的重要事务由本州人民决定，而联邦所拥有的权力 理论上只是州对国家权力的让渡。联邦（中央）政府无权改变州（省）一级 的行政区划，包括决定省府这样的事情。从财政体制上来说，最早的权力让 渡形式就是关税联盟，例如德国的普鲁士关税联盟。由于这样一个特点，对 于大部分西方国家来说，州作为固定的行政单位，其管辖的范围，立国以后 一经形成就固定不变。美国最初只有 13 个州，最后通过购买和扩张，扩大为 现在的 50 个州，但是其已经有的州，一经形成以后并没有任何的改变。德国 和法国边境地区的萨尔州，本来是属于法国所有，后来通过居民自决，加入 德国，成为德国的一个州。东西德统一，也是通过由东德加入西德的方式实 现的。最近，德国为勃兰登堡是否加人柏林市进行居民投票。对于我们相当 一些中国人来说，自治也许只是西方国家的一种文化传统，而我的理解是， 这是西方国家立国的基本理念。一个通常的误解是，先有国家，后有国民， 而正确的理解是先有国民，后有国家。如果一个国家不是以自治的单位联合 而成，那么国家本身就没有民众授权的法律基础。因此，从民意授权立国的 基本原则来说，省（州）作为基本自治单位的管辖范围是不可以通过行政区 改革，而只有通过当地居民投票的方式才能加以改变的。 行政管辖区规模和管理效率的关系 主张将省行政管辖区规模划小的一个重要的依据是，中国省的范围太大， 管理没有效率。划小就可以提高管理效率。管理的效率以什么为依据呢，如 果以这个地区的经济发展水平或者说人均 GDP 为依据，这种说法就很难找 到支持的论据。就美国来说，各个州的人口和土地面积的范围就相差很大， 并不是小的州就管理得特别好，而大的州就管理得特别槽糕。就德国的情况 来说，面积最大的州是南部的巴伐利亚州，目前是德国最富裕的州。人口最 多的州是北莱茵——威斯特法伦州，这个州也是德国比较富裕的州。从各国 的经验来看，人口规模大的州富裕的比较多，这是因为在人口自由流动的情 况下，人口多的州必定是长期以来经济发达收入水平比较高的地区。中国的 情况也是一样的，我们现有的省级行政管理区从人口和面积规模来说也是大 小不一的，那些小的省（区）管理得是不是比大的省区好，这是不言自明的。 国外有人经常对中国人说，中国落后是因为中国太大了，管理没有效率，改 革也难。这种说法也许本身并无分裂中国的用心，但是大部分中国人听起来 很不舒服。因为并非把中国分成几个中国就会富了，事情就好办了，比如许 多非洲国家，它们都很小，有的不如我们的一个省大，可是他们并不能富起 来。因此，地方政府行政管理的效率从理论上来说，与管理的辖区大小并没 有必然的相关关系。因为管理机构是由管理人员组成的，在大的省区，相关 管理机构可以由更多的人组成，而小的省区，由更少的人组成。行政管理人 员和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理论上应该是相同的。相反的 情况是，由于管理的辖区比较大，更可能形成专门化的管理，而在管理的辖 区比较小的情况下，很难形成