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财权、财力与政府间财政转移 支付的法治化 l朱丘祥 l(江西财经大学法学院，江西南昌330013) 摘要：我国中央与地方之间。上级与下级政府之间，事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转 移配置。从总体来说，事权下移，财权有所上收，而财力则作不规则转移，这直接导致了基层县乡政府 的财政困局。财政转移支付作为一项贯彻国家政策意图、实现社会公平的基本财政平衡制度，在我国 由于其法律规制的程度过低，其实效难以充分发挥。因此，循序渐进，实现我国财政转移支付制度的 法治化是一项紧迫的时代课题。 关键词：事权；财权；财政转移支付；财政分权 中图分类号：DF43 文献标识码：A 文章编号：1008—2506(2008)04一0084—05 一、财权、财力与事权的匹配关系 一般说来，事权就是一级政府对一定范围内的公共事务进行管理的权力；财权足一 级政府为履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权 等；财力则是一级政府实际可支配使用的资金。从应然的角度看，各级政府的事权、财 权及财力应该是匹配的，这样才能保障各级政府基于权责对称原则而在依法行使管理 权力的同时，各自承担管理的成本与责任。 我国1994年的分税制改革主要是就中央与省市之间的财权与财力两个体制要素 作了新的组合，即通过划分税种重新界定了财权，通过转移支付重新配置财力，而对事 权则未作正式调整，这直接导致了后来的政府间事权与财权、财力的各种不同的搭配情 况。十多年来中央与地方政府的财权基本足锁定的，除所得税由地方税改为共享税并 调整分享比例，证券印花税调整分享比例及农业税废除等微调外，中央与地方的财权变 化不大，但省以下政府问的财权则有较为明硅的上收。与此同时，中央与地方之间，上 级与下级政府之问，事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转移配置，事权、财力演 变的轨迹取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段-1J。从总体来说，事权下移，财权 有所上收，而财力则作不规则转移，这直接导致了基层县乡政府的财政困局。 对经济发展水平较高的东部地区而言，地方政府尚能通过体制赋予的财权组织到 相应的财力，其事权、财权与财力基本上可以做到匹配。然而，对经济欠发达的广大地 区来说，其事权与财权、财力就难以直接匹配了。一是省以下的财政体制普遍模仿中央 与省一级的财政关系，上级政府为了增强控制力，将财权上收，同时，为了减轻支出压力 也将事权下移，这导致了较为普遍的地方政府事权与财权的不相匹配；更有甚者，对于 地理位置边远、工业基础薄弱的农业地区而言，其税源单薄，即使把所有的财权都赋予 ■收稿日期：2008-05—28 ■作者简介：朱丘祥(1969一)，男，湖南双峰人，江西财经大学法学院副教授，法学博士。 本级政府，也难以组织到与其事权相对称的财力。 总之，作为协调政府收入与其支付责任不匹配 因此，对经济不发达地区而言，财权与事权不匹配 的产物，规范而稳定的转移支付制度依赖于相对成 的矛盾就被财力与事权不对称的矛盾取代了。这 熟的政府支出责任和收入来源分工架构。 个矛盾的解决只能依靠规范的政府间转移支付制 二、各级政府行为的预算软约束直接 度，但问题在于，目前我国的财政转移支付制度是 制约着财政转移支付的法治进程 一种非制度化的权力博弈。实证数据表明，转移