财政联邦制、非正式财政与政府债务——对中国转型经济的规范分析.pdfVIP

维普资讯 第 33卷 第2期 财经研究 Vo1．33N0．2 2007年 2月 ]ournalofFinanceandEconomics Feb．2007 财政联邦制、非正式财政与政府债务 — — 对 中国转型经济的规范分析 陈 健 (中国社会科学院经济研究所，北京 100836) 摘 要：财政联邦制的一个潜在消极后果是，地方政府竞相从事高风险投资项 目等脱 离中央监督的非正式财政活动，从而引起预算软约束，并导致政府债务的积累。如果地方 政府都这么做，就会形成 “太多而不能惩罚”的局面。文章还探讨了如何通过改变政府行 为导向，改善政府治理来避免这类问题的可能性。 关键词：财政联邦制；非正式财政；预算软约束；网络外部性 中图分类号：F810．2 文献标识码 ：A 文章编号：1O01—9952(2O07)02—0090—10 一 、、可导 言口 中国自改革开放以来，中央对地方的放权让利使地方政府成为推动经济 增长的重要力量。Weingast等提出，“市场维护型财政联邦制”有助于经济增 长，因为它可以通过一个更为分散的政府体系和地区间竞争来遏止中央对地 方的过度干预，增强地方政府为当地经济增长而推进市场化改革的积极性，而 中国则是这方面的一个典范(Weingast和Qian，1997)。 地方政府发展经济的激励因素有两个：一是分灶吃饭的中国财政改革使 地方政府有很高的边际财政收入留成比例，经济增长的大部分成果留归了地 方政府。正因为如此，地方政府会抑制自己的掠夺行为，对当地的商业活动采 取较为宽松和保护的政策；二是在资本、劳动力等要素具有充分流动性的条件 下，地方政府压制市场行为会付出高昂代价。与此同时，地方政府间的竞争也 会驱使地方政府寻找各种制度实验的机会。不过在现实中，分权化改革也增 加了地方失去中央约束而自行其事的可能。当地方政府本身存在腐败时，这 反而增加了地方政府对市场伸出掠夺之手的程度 (Frye和Shleifer，1997)，甚 至会破坏到国家司法、税收等的完整性 (Cai和Treisman，2004)。的确，中国 地方政府中屡屡存在的乱收费等问题一度也比较严重，陈抗、Hillman，顾清扬 (2002)对此的解释是1994年以后的分税制使地方政府的财政激励下降了，地 收稿 日期：2006—12—20 作者简介：陈 健 (1972一)，男，福建南平人，中国社会科学院经济研究所副研究员。 ·90 · 维普资讯 陈 健：财政联邦制、非正式财政与政府债务 方要将更多税收份额上缴中央，对市场采取帮助之手换来的财政收益就不如 原来的大，掠夺之手变得更有吸引力。不过，当中央是强有力的时候，地方的 掠夺之手是可以控制的(比如中央治理整顿乱收费等 “三乱”问题，农村税费改 革等就取得了明显成效)。另外，由于政绩考核和官员提拔制度，即使税收大 部分归中央，地方官员仍然会积极寻找经济增长机会来谋求晋升，这是与财政 激励不同的政治激励 (Blanchard和Shleifer，2000)。 由上可见，中央强大和政治锦标赛的存在，构成了中国财政联邦制的特 点。而它们起作用时，地方政府行为似乎不成大问题。然而，中国分权化改革 的另一个特色是地方对本地的经济资源仍拥有很大的控制权。地方政府推动 经济增长，除了减少审批、引进外资等市场化改革外，也可以通过融资兴办项 目，为本地企业提供或明或暗的信贷担保，直接引致本地投资的增加 (目前主 要是通过银行贷款)。重要的是，这些投资项 目的选择直接受地方政府的控制 或影响。这难免碰到经营风险的问题，出现经营失败的情况下，如果地方财力 有限，最终的损失只能由中央来分担，这会形成财政联邦制下的预算软约束问 题①。例如，债转股的一个主要原因是很多地方国有企业因为经营失败而造成 的银行坏账②，因为影响到金融稳定中央最后决定实行债转股，实际很大程度是 在豁免地方债务