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学 术 纵 横 FAZHAN ·XUESHUZONGHENG 对加强政府应急管理工作的思考 □ 沈亚平 李冰心 摘 要：随着我国社会转型速度的 但当面临公共危机事件时，这种传统的 比较成熟的经验，大体上可分为三种模 加快，社会生活中各种不确定因素明显 政府组织体制在一定程度上却成为政 式：美国模式、俄罗斯模式和日本模式。 增多，各种危机已由非常态化的偶发转 府危机决策的阻滞因素，因为政府层级 美国模式的总特征为 “行政首长领导， 变为常态化的频发，政府作为公权的代 过多，权力过于集中，基层政府缺乏决 中央协调，地方负责”，应急管理的历史 表，必须在处理危急事件过程中起主导 策权，使得很多发生在基层的突发事件 最早可以追溯到 1803 年关于 new 作用。建立应急型政府，实现政府应急 不能及时有效应对而扩大变成全局性 hampshire 城市的火灾法案。这个法案 管理的常态化，已成为政府管理社会的 事件。按照政府管理的分权效率理论， 被认为第一个灾害法规。后来，随着通 一项重要职能。 基层政府是绝大多数公共危机的当然 过的各种灾害法规的增多，政府处理危 关键词：应急型政府 危机管理 主体，通常离公共危机事件最近，到达 机的工作也变得更为普遍。美国危机系 常态化 危及现场最快，避免危机造成损失最小 统的发展主要经历了分散管理、统一管 的一级组织，但这一级组织却没有发挥 理、整合发展三个历史阶段。在这三个 一、我国应急管理中存在的问题及 好应有的作用，影响了决策效率。 历史发展过程中使美国的应急管理系 实现应急管理常态化的现实必要性 （三）信息公开制度不健全 统趋于完善，形成了在美国总统领导下 （一）危机管理的常设机构缺失 危机管理讲求的是时效性，不管是 的、由美国国土安全部统一规划、协调 我国政府危机管理是在 2003 年 信息的传递，还是命令的决断与执行， 的庞大系统。这一系统有其明确的职 SARS 之后建立起来的，与发达国家相 都要把效率放在至关重要的地位。 能、工作方式和理念。应急管理的常态 比，有着先天的不足，这使得制度建设 （四）危机管理与“常态管理”界限 化显而易见。俄罗斯模式的总特征为 跟不上时代和现实发展的需要。危机管 不清 “国家首脑为核心，联席会议为平台，相 理虽然需要很多部门协调，但在危机管 常态管理是指政府相对于平稳的 应部门为主力”。20 世纪90 年代初，俄 理与控制的具体执行中，必须由一个 社会环境和自然环境处于正常运行态 罗斯公共安全研究扩展到预防和降低 专门机构来承担决策与执行职能，由 势下所进行的管理，而危机管理，则是 风险、减少自然灾害和技术性灾害发生 于以往没有统一常设的政府应急管理 自然环境或者社会冲突灾难性事件所 的目标上。苏联解体后，普京执政后进 机构，当危机出现以后，往往临时组织 引发的日常情况下的政府管理，公共管 一步完善了公共安全管理的法律体系， 一个班子，根据情况具体处置，表现出 理是应急管理与常态管理的统一体，之 签署了 《俄罗斯联邦战时状态法》，至 面对灾难时应对措施的临时性和政府 间具有辩证统一的关系。在常规性公共 此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全 调控的弱化。同时，由于没有公共危机 管理中潜藏着非常规性的因素，而在非 管理体系。俄罗斯现行的公共安全管理 管理的常设机构，公共危机最重要的 常规性公共管理中也蕴含着常规管理 机制是以总统为核心，以联邦安全会议 预防、预警和预控无人负责管理，使本 的一般规律。政府在公共管理中要寓危 为决策的中枢系统，政府各部门之间分 来可避免的危机不断发生，本来能够 机管理的意识于常态管理的实践中，在 工协作，化解和处理国家发生的各种公 提前控制住的危机失去控制，从而使 常态管理中要有危机意识，在危机管理 共安全事件。 日本模式的总特征为“行 政府有效地识别、确认危机、应对危机 中要有长效措施，把管理的危机意识贯 政首脑指挥，综合机