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杨凌“土地银行”的法律监控和规范 　　【摘 要】 本文以国家级杨凌农业高新技术产业示范区为例，分析了“土地银行”的发展现状和存在的问题，并从法律监控和规范的视角，对进一步健全土地银行机制提出了对策和建议：加强法律对土地银行的规范；完善政府对土地银行的监控；探索土地银行运营新机制。 　　【关键词】 土地银行；法律监控；规范；建议 　　我国是一个传统的农业大国，“三农”问题的解决有赖于人力、物力、财力等各方面的有效协调与支持，而其中的制度创新无疑尤为重要。农村土地制度是整个农村经济制度的基础与核心，作为土地制度创新的主要方面，土地流转的出现与完善正在对农村经济乃至我国整个社会经济的发展发挥举足轻重的影响。 　　我国现行的土地制度是以农村土地集体所有、农村家庭承包经营为主要特征的农村土地制度，但是这一制度无法适应现代化农业的需要，主要表现为：承包土地面积小，缺乏一定规模的土地资源，无法适应农业产业结构调整和规模化生产需要，导致现代化大型农业项目无法展开。农村土地流转基本解决在中国现行条件下提高土地利用效率和实现农业生产规模化的问题，为现代农业顺利展开提供了必要的前提。杨凌作为唯一的国家级农业高新技术产业示范区，其土地利用问题和土地流转机制都具有典型性，研究杨凌农业高新技术产业示范区（以下简称杨凌）独有的土地流转模式――“土地银行“，分析其发展中存在的问题，从法律监控和规范的视角对其加以完善，对陕西乃至全国土地流转的具有重要的参考价值和示范效应。 　　一、杨凌示范区“土地银行”概况 　　杨凌示范区自2008年8月开始开展土地流转工作，围绕建设“国内一流、国际知名”的现代农业示范园区的总体要求，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极探索农村土地流转的新途径和新模式，以配合现代农业示范园区建设，进而实现土地的集约化利用和产业的规模化生产。杨凌土地流转工作主要集中在现代农业示范园区。根据有关统计资料显示：截止到2009年底，杨凌示范区已经成功流转土地15000亩，其中包括：设施农业基地5000亩，苗木花卉基地2300余亩，奶肉牛基地1900余亩，生猪养殖基地1800余亩，其他建设项目用地4000余亩。 　　2010年以来，围绕现代农业示范园区二期工程建设，通过组建土地银行，积极探索合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换等多种土地流转形式，已完成土地流转20000亩。截止目前，园区土地流转涉及33个行政村，流转面积达3.5万亩，成立农村土地银行28个，土地银行为109个企业、合作社实现规模经营提供了土地，较好地促进了杨凌现代农业发展。 　　杨凌土地流转的最大特色在于形成了“一种模式、四种形式”的土地流转模式，这是杨凌土地流转的最大特色与亮点。 　　“一种模式”是指土地银行流转模式，土地银行与农户签订土地流转委托协议书将零散土地集中到村集体。杨陵区政府学习外地土地流转优秀经验，并结合示范区实际情况，选择以组建“土地银行”的形式对园区建设用地进行流转。杨凌土地银行与外地土地流转中介结构（如土地流转交易中心、土地流转中介服务机构）的最大差别在于杨凌示范区土地银行可通过改造土地生产条件，提高土地利用率和土地质量，使土地在流转中实现保值增值。 　　“四种形式”是指自愿互换、合并调整、反租倒包、企业租赁四种形式。土地银行在接受农户委托流转的土地之后，与租地方或者用地单位签订土地流转使用协议书，租地方或者用地单位分为四类，分别是本乡农户、外乡农户、合作社与企业，也就是四种流转形式。之后租地方必须先行支付一年的地租，土地银行再向农户发放地租后方才向租地方交地，后者进入土地开始建设。最后土地银行还要对土地流转整个过程中的合同材料进行整理并存档。 　　二、杨凌示范区“土地银行”运营中存在的问题 　　虽然，杨凌在实践探索中形成的土地流转模式――“土地银行”已经取得了相当成效，我们在关注土地银行顺利平稳运营的同时，应该关注并分析在土地银行运营中存在的问题。我们曾专门对杨凌土地流转情况进行了专题调研，在现场访谈的基础上，抽样发放了200份“土地流转调查问卷”，得到有效问卷195份。通过对有效问卷的统计分析，我们归纳出杨凌土地银行现阶段在运营中存在的主要问题有： 　　1.土地银行法律地位尚不明确 　　图3 土地银行法律地位不明确 　　图3显示了44%的被调查者同意土地银行定位不明确，36%的被调查者选择了态度中立。土地银行的叫法是杨凌的领导为解决土地流转难题，在总结外地经验的基础上提出的。土地银行没有收益，是一个公益性中介服务机构，名称本身值得商榷。而从实际情况来看，土地银行是在村两委会的牵头下，由村民自己选取信任的人所组建成立的，具有经济组织+村民理事会的职能，因为要参与到经济活动当中所以它更应该是一个经济组织。由于土地银行的法律地位尚未明