从条块分割走向协同治理_垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析.pdfVIP

年第 期 广西社会科学 2011 4 NO．4．2011 （总第 期） （ ， ） 190 GUANGXI SHEHUI KEXUE Cumulatively NO． 190 ［文献编码］doi ：10．3969 ／ j．issn．1004－6917．2011．04．025 从条块分割走向协同治理 ———垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析 孙发锋 （郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001） ［摘要］ 垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置，调适中央与地方关系的一项重要举措。从一定意 义上说，中央收权促使了垂直管理的兴起。 垂直管理部门与地方政府关系中存在着条块分割、各自为政等问 题，因此，必须对这一关系进行调整和改革。 构建垂直管理部门与地方政府间的良性互动关系，借以达到二者 协同治理社会公共事务的目的，是优化垂直管理部门与地方政府关系的现实选择。 ［关键词］ 垂直管理 地方政府 条块分割 协同治理 ［中图分类号］ ［文献标识码］ ［文章编号］ （ ） D63-3 A 1004－6917 2011 04－0109－04 当代中国垂直管理部门与地方政府关系中存在 成立以来，中央与地方间的多次行政性放权与收权都 的诸如条块分割、各自为政等问题影响了政府职能的 是通过调整条块之间的权力分配进行的。 履行和行政效率的提高。 在这种背景下，党的十七大 在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面 报告在提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政 上接受“双重领导”，即一方面作为地方政府的组成部 府” 的政府改革新目标时，明确指出要理顺垂直管理 门，它必须接受地方政府的领导；另一方面作为上级 部门和地方政府关系。 垂直管理部门设立的初衷，是 职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的 为了打击地方保护主义，遏制地方政府对部门行政的 指挥、管理和监督。但是，在中央集权和政企不分的情 不当干预。 因此，垂直管理部门与地方政府关系中存 况下，地方政府的各职能部门往往是作为上级职能部 在一些不和谐的因素是在所难免的。理顺垂直管理部 门的下级机构，主要接受上级主管部门的领导。因此， 门与地方政府关系应该在承认这一现实的基础上，通 这一时期的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改 过一系列制度建设和制度创新，使垂直管理部门与地 革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积 方政府相互合作，紧密配合，协同治理社会公共事务。 极性，激发地方政府发展活力，中央强调要向地方下 一、中央收权：垂直管理兴起的根本动因 放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了 众所周知，我国的行政体系是一个条块结合的矩 人、财、物等大权。 在这种情况下，职能部门的“双重 阵结构。 条块结构具有一定的灵活性和弹性。 在社会 领导”开始具有实质内容，主要表现在：上级主管部门 发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应 负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手 该有所不同。 通过改革条块结构，可以不断调适地方 中，地方管理开始取代部门管理在条块结构中占据了 管理与部门管理间关系， 进而达到根据社会经济形 主导地位，“条条集权”的局面开始松动。 势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。 如果中 中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对 央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥 改革开放后一段时期我国的经济发展起到了至关重