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宪法修正案对征收和征用的规定 ――解读修改后的宪法第13条第3款规定 梁慧星 中国社会科学院法学研究所 研究员 　　修改后的第13条新增第3款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 　　法律保障公民和法人的财产权不受侵犯，非经权利人同意不得被强制转让其财产权，是现代法治的基本原则。在教科书上称为“物权的绝对性原则”。物权的绝对性原则与契约自由原则、过错责任(自己责任)原则，被称为现代民法的三大基本原则。修改后的宪法第13条第1款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，就是这一基本原则的体现。这一基本原则的贯彻，是由刑法上侵犯财产罪的刑事责任制度，和民法上侵犯财产权的侵权责任制度，予以切实保障的。侵犯公民和法人财产权的行为，重者可构成刑事犯罪，轻者可以成立侵权责任。 　　征收和征用，是国家强行取得公民和法人的财产权或者强行使用公民和法人的财产的制度，属于一种例外规则。正像强制缔约制度是合同自由原则的例外、无过错责任制度是过错责任原则的例外一样，征收和征用制度就是物权绝对性原则的例外规则。例如法国民法典第545条规定：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”德国基本法第14条第3款规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。” 就是关于征收制度的规定。可见，修改后的宪法第13条在规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”(第1款)的同时，规定“国家为了社会公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用”(第3款)，是符合现代法治精神和共同经验的。 　　征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点在于强行性。依法实施的征收和征用，均仅依政府单方面的意思表示(征收命令、征用命令)而发生效力，无须征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必须服从、不得抗拒。征收和征用的不同点是：征收的实质是强制收买，征收的对象限于不动产，主要是土地所有权和土地使用权，且征收不发生返还问题，只发生征收补偿问题;征用的实质是强制使用，征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后应当将原物返还于权利人，如果因使用导致原物毁损不能返还的，应当照价赔偿。我国此前的法规曾经对征收、征用不加区分，不恰当地把政府强制取得公民和法人的财产权的行为称为“征用”。宪法修正案对征收概念和征用概念严加区别，是正确的。 　　鉴于征收是国家强制取得公民和法人财产权的行为，稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的法定条件。各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的;二是必须严格依照法律规定的程序;三是必须予以公正补偿。如果被征收的公民和法人对征收的合法性有异议，或者对征收的补偿是否合理有异议，当然有权向法院提起诉讼，请求法院对该征收行为是否合法及补偿是否合理作出裁判。这种情形，征收的三项法定条件，就成为法院审理案件的裁判基准。 　　第一项法定条件，严格限定征收用于社会公共利益的目的，以确保具体的征收行为在目的上的合法性。社会公共利益以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照合同法的规定签订合同。所谓“社会公共利益”，是指全体社会成员的直接的利益。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，均属于社会公共利益。在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意：只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才属于社会公共利益。例如建设“经济开发区”、“科技园区”，虽可使社会成员“间接”得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益。在宪法明确规定征收的“社会公共利益”要件之后，应当由民法典或物权法进一步明确规定社会公共利益的范围。 　　第二项法定条件，要求征收应符合法律规定程序，以确保具体的征收行为在程序上的合法性。宪法仅规定这一法定条件，征收的程序规则应当由特别法规定。建议仿照发达国家的作法，制定一部《国家征收法》。第三项法定条件，要求对被征收的公民和法人给予公正补偿，以确保具体征收行为的合理性。征收虽然具有强行性特征，但在市场经济条件之下，仍然属于一种商品交换关系，应当符合市场经济的等价交换的基本规律。因此，征收属于一种特殊的民法制度，与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有本质的区别。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，不仅违反宪法保护人民合法财产的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。 　　特别值得指出的是，宪法修正案规定征收三项