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从作用机理透视代建制度安排 康克龙 北京中招国发工程项目管理有限公司 摘要：本文从制度设计角度对代建制进行分析研究，通过构建目标函数、勾勒基本法律框 架，进而对代建制的作用机理加以概括，然后透过代建的作用机理对代建的制度安排加以 解析。并联系实际对代建制效率加以评估，同时结合代建实践中所遇到的问题提出相关政 策性建议。 关键词：代建制作用机理制度安排 一、引言 2003年12月31日，国务院常务会议原则通过了《投资体制改革方案》，该方案中提 出：“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项 目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量、工期，建成后移交使用单位。”至此， 近年来在一些地方政府中试行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出。笔者作为 中央政府第一个代建制试点项目招标及相关文件组织编写的参与者，还以北京某奥运配套 工程的代建单位管理人员身份直接参与了项目代建工作。本文旨在透过代建的作用机理对 代建的制度安排加以解析，并结合上述代建实践中所遇到的问题提出相关政策性建议。 二、政府投资项目的传统体制分析 所谓传统体制，是指在政府投资建设的公益性项目中，采用由使用单位组建基建办或 基建指挥部的方式来组织建设的制度安排。众所周知，现阶段我国社会所有制结构仍然是 以公有制为主体的一种制度安排，因而顺理成章地形成了一种“投资、建设、管理、使用” 多位一体的建设模式。在公有产权制度安排下，产权边界看似清晰，但由于其委托环节过 长，且作为每一级产权代表的个人价值取向毕竟与国家利益不尽相同，因而必然导致制度 的制订和执行成本较高。一方面，所有者代表缺位的一个直接后果便是资源配置和资金使 用效率低下。另一方面，政府机构过多直接参与项目建设实施极易导致腐败滋生。 作为政府投资的公益性项目，其所涉及的合约主体主要包括：出资人(包括投资计划 审批部门和资金管理部门等)，项目使用单位和建设单位等。在传统的投资体制下，受政府 职能所限，出资人的工作重心只能放在项目立项、资金审批等前期环节上，故而形成了“重 审批，轻管理”的状况；而在项目实施阶段，尽管近些年引入了项目法人制、招投标制、 建设监理制、公司管理制等四项制度，但由于这些制度的贯彻仍然是由使用单位或由使用 单位及其相关部门组建的业委会(临时机构)来完成，因而未能从根本上改变“项目开了 搭班子，工程完了散摊子”，“只有一次教训，没有二次经验”的局面；由于项目资金主要 来源于政府财政拨款，概(预)算越大，项目的建设标准就会越高，这无疑促成了使用单 位尽可能争取追加概(预)算的主观动机。对于建设单位而言，由于现行收费标准基本上 是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利，于是在追加概(预) 算的问题上，建设单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概(预)算的约束 对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，于是政府投资项目几乎百分之百“超规模、 超标准、超预算”便成为一种常态。如何才能有效遏制政府投资项目普遍存在的“三超”、 资源配置和资金使用效率低下及腐败滋生的弊端便成为政府投资体制改革不容回避的问 题。 按照制度经济学的说法，一种新的制度设计必然对应着某种制度需求。换句话说，在 这样的一种需求背景下，催生了一种新的制度安排一代建制。 三、代建制及其目标函数 18 制度是社会的博弈规则，即构建人们相互作为的人为设定的约束。它既包括正式规则， 如法律、规章等，也包括非正式规则，如习惯和道德约束等。制度的功效在于最大限度地 节约社会的交易成本，当然制度的执行也是有成本的，因此一项新的制度如果能够得到越 多的当事人的支持，则其成本就越小。 “代建制”，简言之，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责 对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实旌，项目建成后交付使用单位的 一种制度安排。 如果把现有体制作为约束条件的前提，我们要想求解问题的答案，那么首先要做的是 确定目标函数，也即制度设计所要达到的目标。根据上一节对政府投资项目传统体制的条 件分析，我们可以大体为代建制列出如下目标函数： (一)解决传统体制下政府投资项目的所有者代表缺位问题。新制度需设计出一个可以替 政府投资项目的所有者补位的合约主体，以克服传统体制中对政府投资项目“重审批，轻 管理”的弊端，进而加强建设实施阶段的管理，