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从文本到实践:宪法民生权利透视 　　中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）02-0130-004 　　一、民生权利的宪法文本分析 　　民生权利并非传统宪法语境中所固有，与之比较接近的权利类型是“依靠国家实现”的社会权。社会权进入宪法视阈始于19世纪末20世纪初。在此之前，尽管资产阶级市民革命提出了“自由、平等、博爱”的主张，但进入近代宪法规范的只是自由权，包括财产自由、人身自由和精神自由，即宪法学界所谓的第一代人权。随着“福利国家”运动以及社会主义思潮的兴起，社会平等的理念逐渐深入人心。为了回应民众的呼声，很多国家将劳动权、社会保障权、物质保障权、受教育权、健康权等社会权纳入宪法范畴，最典型的例子如德国1919年颁布的魏玛宪法，该法中规定了很多社会福利条款。[1]在宪法学界，上述社会权常被称为第二代人权。 　　新中国宪法属于现代宪法，虽然建国初期作为临时宪法性文件的《共同纲领》并无社会权的规定，但受魏玛宪法和苏联为代表的社会主义宪法影响，1954年宪法在第三章“公民的基本权利和义务”中即规定了四项社会权：劳动权（第91条）、休息权（第92条）、获得物质帮助权（第94条）和受教育权（第95条）。1975年宪法是极左的产物，大大缩减了公民的基本权利，不过，上述四项社会权被压缩为一个条款保留了下来（第27条第2款）。“文革”结束后，1978年宪法重新恢复了1954年宪法关于社会权的规定。 　　现行宪法规范关于民生的规定分两个层次：宪法民生政策条款和具体民生权（社会权）条文。 　　宪法政策是指宪法中规定的基本国策或者国家政策，即所谓的“方针条款”、“政策指导原则”、“宪德”等。[2]我国现行宪法包含了丰富的民生政策条文：第6条规定了经济方面的政策，如实行各尽所能、按劳分配的原则，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第19条和第21条则分别规定了发展教育事业和医疗卫生事业的国家政策；值得一提的是，2004年宪法修正案在第14条特别增加一款作为第3款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，它从宪法上规定国家保障社会弱势群体权利、维护社会和谐稳定的义务，对于保障民生具有重要的意义。 　　宪法政策属于“宪德”，解决的是国家政权的执政取向和价值追求问题。宪法民生政策中体现的价值要落到实处，还需要通过具体的民生权（社会权）条款予以明确。我国现行宪法关于民生问题的具体社会权条文，规定在第二章“公民的基本权利和义务”中。与1954年宪法和1978年宪法相比，现行宪法社会权条款在深度上有所加强，在广度上有所拓展。对于劳动权的规定，现行宪法在前两部宪法的基础上，增加了公民的就业培训权（第42条第3款）。对于休息权，现行宪法将之前比较模糊的“逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件”变更为相对明晰的“发展劳动者休息和休养的设施”。对于获得物质帮助权，现行宪法在原有一般性规定的基础上，特别明确了国家和社会对特殊弱势群体的物质帮助义务，即 “帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”（第45条第3款）。 　　二、宪法民生权利遭遇实践困境 　　从前述文本分析来看，我国民生宪法条款涉及就业、休息、教育、社会保障等内容，既有政策规定又有权利列举，其文本质量是先进的。但好的文本须进行有效的实施。反观当下， 没有报酬的加班加点、城乡教育资源严重失衡、养老保险待遇千差万别等问题，拨动着民众敏感而脆弱的生存神经，让宪法良好的民生价值愿景在很大程度上大打折扣。产生民生问题的原因可以有多种解释，从宪法学角度来看，权力的越位与缺位则是最根本的原因与祸首。 　　（一）权力越位：利益分配的不公 　　行政权力的膨胀是现代国家进行社会管理的必然要求，但对民生而言却是把双刃剑。公共利益的实现依赖于公共权力的运作，但公共权力的越位使得各种社会资源高度向上集中，社会分配的不合理最终发展为“富者越富，穷者越穷”的马太效应。要确保那些事实上存在着差异的人获得法律生活上的平等地位，就必须反对政府对他们的差别待遇。 　　目前，公权力在民生领域的越位，最突出的表现是借公共利益之名打压、侵害私人利益。“公权力的运行严重脱离其本位，必然不能很好地实现公民权益，甚至侵犯公民权利。”[3]就具体问题而言，土地的征收和征用是很好的例证。从表面上看，公民享有的土地使用权属于财产权，是宪法上的自由权范畴。但土地使用权本身又具有很强的民生指向，是广大农村居民的居之所在、劳之所依、养之所靠。我国宪法第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但很多时候“公共利益”被肆意扩大解释，且常与政治利益、经济利益混为一谈，过度过快地进行征收几乎成为普遍现象。面