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张占斌 省直管县改革的四个未来方向 2014-07-23 09:38 来源： 中国党政干部论坛 核心提示： 当前，省直管县改革促进主体功能区形成，主要在限制开发区和禁止开发区方面。一是对于限制开发区实行省直管体制。鼓励人口向县城集中、向中心镇集中，从维护大范围生态安全，缓解资源环境的承载力出发，构建有利于生态环境修复和保护的行政区划体制。有重点地发展本地基础较好的中心村和小城镇，完善基础设施和公共服务，大力改善人居环境。二是对于禁止开发区实行全面省直管体制。按照生态环境和自然保护区发展的特殊要求，整合县级行政区规模。有序引导人口外移，逐步减轻资源环境压力，保护生态环境。控制城市外延扩张。引导人口向县城和城镇集中 改革开放以来，一些省级行政区在省直管县方面进行了一些改革和探索，对促进县域经济发展和行政区划改革发挥了积极作用。根据党的十八大、十八届三中全会精神，以及近几年省直管县改革实践，我们探讨未来省直管县改革的几个方向。 第一，继续在减少行政层级上进行探索 党的十八大、十八届三中全会提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方探索省直管县改革。按照这一要求，未来省直管县改革还将继续在行政层级和行政区划方面进行探索。 一是制定省直管县的原则和标准。在世界所有国家中，除梵蒂冈、新加坡等少数领土面积小的国家不设地方政府，少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。就主要地理大国的行政层级设置看，世界上国土面积前10位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。从行政体制改革来看，现在国家就应着手研究制定不同层级设置的基本条件，确定在什么条件下实行两级制、三级制或四级制，为各地行政层级设置提供基本依据。省直管县是行政区划改革的一个重要方面，国家要出台省直管县行政体制改革指导意见，包括经济指标、人口结构、空间布局以及特殊条件等，对那些综合经济实力强、城市 化水平高、区位条件优越，可以发展成中等城市的县市要加快推进省直管县改革。推进行政省直管县体制首先应对综合实力强的县市实行，以便强化行政地位，使其与经济社会地位相符，为经济发展提供更为宽松的环境。 二是探讨直管县行政等级的安排。我国地域广阔，县市众多且规模不一，条件差异十分显著，给国家管理地方带来诸多困难。为解决这个问题，历史上多实行县级分管管理。新中国成立以后，县级分等基本被取消，通过增加行政层级，减少管理幅度来应对不同县的复杂状况。这在新中国成立后一定时期是适用的，稳定了政权。但历史进入了新的时期，国家政权稳定，特别是随着国家现代化建设，信息技术在政府管理中被广泛应用，减少中间层级、结构形态扁平化、权力均衡分布，成为行政体制改革的方向。 省直管县改革强化了县市的行政地位，但县市依然是县级行政区。为了保持行政级别或者人员编制安排上的连续性及系统性，有必要对省直管的县实行分等管理。依据人口、经济、地理等状况将县市划分为不同等级，然后设置相应的机构和编制。 分等的一个主要作用在于合理确定各等级县市可设机构与自设机构的数量和范围，避免不同等级县市“麻雀虽小，五脏俱全”的机构设置模式。另外，县市分等也有利于协调不同政府间的关系。在横向关系方面，通过县市分等并形成有效的激励机制，运用等级升降和与等级挂钩的级别工资等政策，激发各行政主体的荣誉感，满足部门利益的需要，从而建立行政管理体制的激励机制和竞争机制。在纵向关系上，县市分等可以强化中央对地方的管理，提高管理效率，通过市县分等帮助中央和省级政府及时了解基层县市的基本状况，并给予相应的政策支持与政策指导。 第二，继续完善和落实省直管县财政体制 省直管县财政体制改革是继1994年分税制后，我国财政领域又一次体制创新。从一些省区的数据来看，县市财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。但由于和现行市管县行政体制并存，单独推进省直管县财政体制改革，已经没有多大的改革空间。按照国家财政部时间表，2012年年底前力争全国除民族地区外，全面推进省直管县财政体制改革。从现在看这一任务完成的质量不可高估。种种迹象表明，省直管县财政改革推动节奏正在放慢，部分省份在将一些省直管县的转移支付项目重新划归给地级市。 按照党的十八届三中全会财政体制改革的要求，省直管县财政改革有这样几个方面应该完善和落实。 一是合理界定省与县市政府间事权关系。事权划分是现代财政制度有效运转的基础。只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任。为省直管县财政体制构建明晰的事权与财权关系，解决目前政府职能定位不够明确，政府间事权划分不清晰，财政支出责任不明确的问题，要将省以下地方财政的主要职能转移到地方政府为辖区提供公共服务上来。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能