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第四章 公共政策工具：政府预算制度及其改革 第一节　政府预算的概念和意义 第二节　现代政府预算理论 第三节 政府预算的原则 第四节　“理性――综合模式”与“渐进主义模式” 第一节　政府预算的概念和意义 一、什么叫政府预算 (一)政府预算的概念 (二)政府预算的特点 (三)政府预算的实质 (四)政府预算的历史 (五)政府预算程序 二、政府预算的意义 (一)政府预算是政府活动的集中反映 (二)政府预算是调节公共经济生活的重要手段 (三)政府预算体现了全体居民的共同利益 第一节结束 返回 一、什么叫政府预算 简单地说，预算也就是事先算账。预算是一个广义的概念，企业不仅有预算，个人家庭有预算，政府也有预算。 (一)政府预算的概念 政府预算（Public Budget 或Government Budget）也称为公共预算，是指由各级政府编制的，包括预算指导思想、预算编制的原则、方法、以及在此指导下形成的财政资金收支计划。按法律程序，预算须经人民代表大会（或西方国家议会）通过，成为政府必须执行的文件。 从技术性说： 政府预算也称为公共部门预算。这一概念有两层意思，一是指公共部门的资金收支计划；二是指按照预算法规定程序管理的公共资金。 政府预算是公共部门的收入或支出指标。 政府预算是管理公共部门资金的活动。 政府预算是一张收支平衡表。 在实际生活中，政府预算兼有上述种三种意思，比如，我们讲预算指标时就是指前者，在我们讲某项资金应当纳入预算（管理）时就指后者。 从政治性看： 政府预算是反映政府在做什么和不做什么之间的选择。 政府预算反映了支出上的优先权，如在国防和扶贫之间； 政府预算是不同政治集团的利益妥协，如新建绿地、还是救助失业者，在其背后反映了不同人的利益需求； 政府预算反映了政府准备购买什么公共产品，及其成本。《返回》 (二)政府预算的特点 1，有许多对于预算结果有不同优先偏好和不同权力的预算行动者。 不同的人对于政府预算所提供的公共产品的偏好是不同的。这样，就存在着众多的偏好(要求获得优先分配的公共产品)。为此，政府需要提供种类繁多的公共产品。它体现了预算安排的多方面性。 同时，政府预算存在着诸多的预算行动者，诸如政府机构、议会、利益团体、选民等。而私人预算只有少数几个行动者。 由于政府预算的各种需求是不统一的，因而就难以产生“必须尊重的唯一要求”，即预算标准。 2，民选官员不是花自己的钱 在政府预算中，民选官员花的不是他们自己的钱，而是公民的钱。这与私人企业的预算是花他们自己的钱是不同的。“花别人的钱不心痛”，因而有过分偏离公共需求的可能，也存在着被公民赶出办公室的可能。为此，民选官员必须努力避免过分偏离公民需要。 由于存在多种需求和多个预算行动者，在资源限定的情况下，为了建立足够的内在统一性来指导决策，需要建立政府预算程序。政府预算程序实质上是在竞争的团体和利益体之间进行协商的机制。 3，政府需要用文件来说明预算的可靠性 由于官员是为公民作出决策，这就必须保证预算的可靠。为了证明这一点，就必须建立预算文件。 与商业预算不同的是，预算文件是公共的。而由于各种原因，预算文件有时会成为争议的中心。 4，政府预算缺乏弹性。 政府预算在年度执行过程中缺乏弹性，它不可能象私人预算那样及时调整。这既是它的优点，也是缺点 从优点方面说，它为政府各部门提供了明确而稳定的资金来源，各部门可以根据预算文件来安排资金，有计算地提供服务。 从缺点方面来说，由于在预算执行期内政治、经济形势会发生变动，如果没有足够的预见性，就会面临着巨大压力。而如果因此而不断调整预算，又会面临着失去信任问题。 5，它有令人难以置信的诸多约束条件 如，收支时间、平衡、增税的困难性、支出中的不同政治团体的利益等，其他约束诸如：已经形成的政府支出协议，以前的协议(如承诺的社会保障)、邻近地区的竞争。而私人预算是不存在如此多的因素约束的。 6，对政府支出的评价的困难性 由于政府提供的是公共服务。虽然这些服务是政府花钱购买的，但却很难有一人统一的评价标准。 比如，我们应当花多少钱于国防是合适的？社会治安需不需要花2千万元？这些，很难作出回答。 政策性支出效果是滞后的，为此，对其评价是困难的。 《返回》 (三)政府预算的实质 不同的认识： 1，配置以货币为代表的稀缺资源(经济学) 2，利益的再分配(经济学) 3，不同集团和阶层的斗争和妥协(政治学） 马克思对于政府预算的认识：不管政府预算采取什么形式，核心是编制出一张预算收支表。正是马克思所指出的，“每个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，并以上年度的财政经验即平衡表为依据，……，每一个国家预算的基本问题就是收支之间的对比关系，是编制平衡表、盈余表或者赤字表，这是国家确定削减或增加税收的基本条件”。[1]