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「Tax Reform 税制改革」 公共政策视角下的环境税* ◆ 杨志勇 何代欣 内容提要：我国环境税制度设计离不开公共政策视角。与环境收费相比， 环境税将更好地发挥环境保护的公共政策功能。环境保护政策体系中的 环境税，需要与其他环保政策工具协调配合。环境税需要在分类推进与 整体调节中进行权衡取舍。环境税的开征并不意味着仅是增税，需要发 挥其双重红利作用，和减税措施相配合，才能摆脱“宏观税负悖论”。环 境税还需要和环境专项支出进行协调，以更好地实现公共政策目标。 关键词：环境税 环境保护 公共政策 一、引 言 支出效应之间也需要建立起有机联系。总之，环境 渐行渐近的中国环境税改革，再次成为社会关 税的选择，从公共政策视角来看，是为了增进社会 注的焦点。争论多年的环境税，到底将以什么样的 福利。为此，这样的税制应该是一个有效率的税制。 定位，以何种姿态进入我们的生活，又将在未来发 挥哪些作用呢？借鉴国际经验，立足国情，中国环 二、环境费改税的现状分析 境税制度的设计都离不开公共政策的视角研究。 深化环保收费改革是当前政府工作的重要内容 置于公共政策范畴之下的环境税，是“环境”和“税 之一。环境税肩负着环境费改税的任务，同时也面 收”联袂组成的制度安排，具有多层叠加又综合交 临规范环境收入行为的挑战。 织的功能特征。 当我们回溯我国环境保护收费的历程时发现， 从环境税的起点来看，多年的环境费改税难题 持续多年的“费改税”，诚然受到各部门利益纠葛 首当其冲地进入人们的视野。作为具有更规范特征 的阻碍，但从制度层面上看，公共政策视角下的环 的税收制度，环境税必然要整合多年的环境保护收 境税全局谋划的缺失，也阻碍着具有更规范特征、 费。环境税与环境保护目标之间的匹配，治理污染 更具法律效应的税收手段行使公共管理职能。我 与鼓励环保之间的结合，将成为环境税构建思路的 国现行主要环境保护收费称为“排污费”。从1982 两大着眼点。从环境税的分类来讲，需要根据防治 年7月1 日《征收环境排污费暂行办法》实施之日 污染、改善环境与遏制气候变化目标的不同，温室 算起，环保收费已有近三十年的历史。从1982年 气体、固体废弃物、污水等直接污染物课税应有不 至今，收费相关法规细则作了多次修改，2003年 同的具体税制安排。从环境税的经济效应来讲，环 《排污费征收使用管理条例》更是作了较大修订，最 ① 境税的“双重红利”，乃至“三重红利”的积极效 终形成了目前由环境保护行政主管部门落实征收、 应发挥，受到现行税制结构和宏观税负状况的约 使用指导，财政部门、价格主管部门管理监督的局 束。从环境税的主要配套政策来谈，环境专项费用 面。据统计，2010年全国（除西藏外）共向近49万 支出与环境税之间的协调，在环境收入效应与环境 户排污单位征收排污费188亿元，同2009年相比， * 本文系国家社科基金重大项目 “扩大内需的财税政策研究”( 09ZD03 1)（主持人：高培勇)的阶段性研究成果之一。课题研究过程中，得到了 课题组成员的诸多帮助。特此致谢。文责自负。 ① 刘 晔、周志波 （2010）对环境税 “双重红利”作了较为全面的综述。 29 《税务研究》20 11.7 总第3 14 期 税制改革 Tax Reform 金额增加24亿元，增幅14.5%，而“十一五”期间， 量仍处于高位运行，虽然较之“十五”期间我国实 ① 全国共征收排污费847亿元。无论是征收项目的设 现了主要污染物排放降低10%的