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探讨与争鸣 关于村委会行政主体地位的思考 李 利 徐 悦 村民委员会 (以下简称村委会)作为一种基层 我教育、自我服务的基层群众性自治组织,而不是国 社会组织,在促进党和国家各项政策在农村的落 家政权组织,也不是国家政权组织的派出机构或附 实、维护农村社会秩序、促进农村经济发展等方面 属物。村委会的主要职能为办理本地区的公共事务 发挥了积极的作用,但是随着改革开放的深入,农 和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向 村经济的发展和农民民主法律意识的逐步提高,农 人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。 村的矛盾和纠纷也呈日渐上升趋势。其中村民自治 二、村委会的双重身份 组织成员和村委会以及村干部之间的矛盾尤显突 出,村委会与党在农村的基层组织以及乡级政府之 村委会是村民自治组织,但是在现实中其却存 间的关系也没理顺。由于受现行法律、法规的约束 在身份的困境。近些年来,随着政府职能的转变, 和传统文化的影响,对于村委会这一组织身份的认 部分法律、法规规章的授权,使得村委会会在某些 定仍然存在较大争议,集中表现在村委会的行政主 行政管理活动中,具备行政主体资格,并以其自己 体地位的不明确。 的名义独立行使某些职权,履行某些职责,做出具 体行政行为。我们不得不认真审视这一组织的双重 一、村委会的定义及性质 身份。 村委会是村民自治组织的执行机构和常设机 首先,村委会的村民自治组织身份。根据 《村 构,担负着村民自治范围内各种日常事务,是村级 委组织法》的规定,村委会是村民自我管理、自我 事务的直接管理者。依据 《中华人民共和国村民委 教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主 员会组织法》 以下简称 《村委组织法》 的规定, 选举、民主决策、民主管理、民主监督。但在实践 ( ) 村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成,由 中这一条的规定过于抽象和概括,村民自治四个环 村民直接选举产生;村委会负责 “办理本村的公共 节并未实现整体推进和协调发展 而是呈现出一种偏 , 事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治 斜的状态。可以看到无论是制度文本上,还是现实 安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建 生活中,村民自治并不能真正自治,它实际上更多 议”,村委会根据需要可下设人民调解、治安保卫、 扮演的是一个 “国家代理人”的角色,乡镇政府对 公共卫生等专门委员会,人口少的村的村委会也可 村民自治的干预非常普遍。首先,在与乡镇关系方 以不设专门委员会而由村委会成员分工负责相应的 面,国家权力的渗透削弱了村民自治的独立性和自 工作。 主性,使得村民自治组织蜕变为乡镇府的代理人; 根据《村委组织法》,村委会是村民自我管理、自 其次,在乡村内部,村民自治组织往往以一级政府 年第 期 — — 2008 15 21 探讨与争鸣 的形态自居,其行为在很大程度上传达着政府管理 征代交税款;有关计划生育、户籍、征兵工作;协助人 的意向,并且其行为方式也表现出较强的权力色 民政府从事的其他行政管理工作。又如,《婚姻登记 彩,实践中侵害村民合法权益的现象时有发生。那 管理条例》第9条中的规定,出具婚姻状况证明是村 么村民自治组织的法律地位到底为何,其具有民法 委会的法定职责。 上的主体地位自不待言,然而它是否能