美国银行监管的模式.docVIP

美国银行监管的模式、特点及其启示 编者按：2001年3月，国务院发展研究中心成立了“金融改革与金融安全课题组”。课题组成立后，走访我国金融监管部门的管理人员，邀请部分金融专家、金融机构代表进行座谈和研讨，并赴上海、广州、深圳、大连等地进行了调研。随后，课题组又针对国内调研中发现的问题，到美国、日本、英国、韩国等国考察，走访了这些国家的金融监管部门、中央银行和有关研究机构。经过近十个月的紧张工作，课题组就金融监管问题撰写了十余篇研究报告，这些报告受到有关部门的重视。本报自今日起陆续刊登这个课题组的部分研究成果，以下是第一篇。 　　——国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》系列研究报告之一 2001年7月28日－8月8日，国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》课题组部分成员赴美国考察金融监管情况，重点对美国的银行监管体制、监管特点以及伞型监管模式等进行考察。现将考察情况整理如下。 一、美国银行监管体制的双线多重特征 由于历史原因，美国的银行监管体制相当复杂。首先，由于银行实行国法银行和州法银行 （“国法银行”亦称“国民银行”，指依照联邦法律登记注册的银行；“州法银行”指按依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行）并存的双重银行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责。因此，除美国财政部下设的货币监管总署（OCC）以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制。OCC和州银行监管当局成为美国银行最主要的两个基本监管者。基本监管职能是指监管者发放执照的职能，如联储对州法银行申请成为联储成员的，要进行审查，以确定其是否符合联储成员标准，因此联储对于州成员银行来说是基本监管者（primary supervisor），前者负责对国法银行发放营业执照，后者负责对州法银行发放执照。除此以外，二者还负有以下职能：（1）贯彻执行有关法律法规，对银行的经营活动状况进行跟踪研究；（2）检查、监管所辖银行，审批所辖银行设立分行、进行并购重组的申请；（3）对所辖银行违法违规或进行非正常金融活动进行处罚，包括撤换银行高级职员的职务、与董事会协商改变银行运作方式、下达暂停和停止业务命令以及实施资金处罚等等；（4）制定管理银行投资、借贷和其他活动的规章制度。据统计，截至1999年底，美国的国法银行共有2368家，其吸收的存款占所有银行存款的比重为55.9％；州法银行共有 6209家，其吸收存款的比重为44.1％。 其次，美联储、联邦存款保险公司（FDIC）、司法部、证券交易委员会（SEC）、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室（OTS）、国家信用合作管理局（NCUA）、联邦交易委员会（FTC）、州保险监管署（SIC）甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。其中美联储、FDIC是两类最主要的监管机构。 美国所有国法银行都是联邦储备体系（Federal Reserve System）的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的被称为州成员银行（state member banks）,否则被称为州非成员银行（1999年，州成员银行有1010家，州非成员银行有5199家）。美联储对所有成员银行均负有直接的、基本的监管职能。同时，美联储还是银行控股公司和金融控股公司的基本监管者，负责发放这两类公司的营业执照。到1999年底，美国共有5116家银行控股公司，控制着6764家银行，掌握了96％以上的美国商业银行存款（即在美国8000多家银行中，有80 ％以上为银行控股公司所拥有）。到目前为止，美国已设立了1500余家金融控股公司。由于监管对象众多，在实际操作中美联储的监管重点主要是大商业银行和大机构，如花旗集团每两周就要与美联储调查官员召开一次常规会议。而对众多小银行则主要从清算和资金循环的角度加以监测，对其具体业务活动的监管一般以抽查为主。 美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此所有商业银行都是联邦存款保险公司的被保险人。为保证投保银行乃至整个金融体系的安全和稳健运营，降低风险，FDIC除了进行存款保险以外，还兼有金融检查、金融预警的职能，并对投保银行（特别是6000个州非联储成员银行）实施严格的直接监管。为了防范于未然，各投保银行必须定期向 FDIC报送报表，无条件地接受其检查，并对在检查中发现的问题采取解决措施。对于出现违法违规活动的银行，FDIC有权取消其保险资格，并根据问题的严重程度采取接管、清理等措施。此外，FDIC还对州法银行监管部门提供业务指导，为之提供监管指标体系，对州政府银行监管人员进行定期培训。 可以说，美国实行的这种双线多重式银行监管体制既是美国联