中国式土地制度、地方可支配财力及土地财政新演化.pdf

公共管理《晤峭懒燃 doi：10．3782／j．issnl006一0863．2013．12．04 中国式土地镧度、 地方可支配财力及土地财政新演化* 何代欣 [摘要]中国式土地制度具有很强的转轨特征，体现出城乡分治的二元土地结构。土地使用权出让得来的土地出 让金为地方政府提供了大量的可支配财力，诱导了土地财政的形成。土地财政的发展演化又牵扯到城镇 化资金来源、住房政策改革、地方公共投资建设与基本公共服务供给等一系列问题。城市土地资源减少与 房地产调控都令土地财政面临不可持续的严峻现实。要扭转这一局面，首先要立足于土地制度改革，弥合 城乡土地不平等地位，构建有利于新型城镇化与住房保障的制度设计；其次要解决地方政府财权与事责不 匹配的问题，培育稳定而可靠的地方财政收入来源，有序推进土地相关税费改革；最后要着眼于顶层设计， 全面协调中央与地方、城市与农村、土地与财政等环环相扣的各种关系。 [关键词]土地财政可持续性；财税改革；新型城镇化；土地出让金；土地制度改革 [中图分类号]D035．5[文献标识码]A [文章编号]1006—0863(2013)12—0033—06 一、引言 转这一局面，首先要立足于土地制度改革，弥合城乡土地 我国现行土地制度，既保留了共和国前三十年确立下 不平等地位，构建有利于新型城镇化与住房保障的制度设 来的传统，又体现了近三十年改革开放形成的特色，具有 计；其次要解决地方政府财权与事责不匹配的问题，培育 很强的转轨特征。土地国家所有与集体所有两种形式并 稳定而可靠的地方财政收入来源，有序推进土地相关税费 存，决定了我国城市土地与农村土地地位的不同。我国城 改革；最后需着眼于顶层设计，全面协调中央与地方、城市 市土地的利用较为充分，作为生产要素投入市场容易、利 与农村、土地与财政等环环相扣的各种关系。为此，本研究 用灵活、集中化程度也相对较高。与之相比，农村土地受 将从制度人手，概括土地财政的现实局面，梳理土地制度、 到农业生产功能要求、土地集体所有限制，较难进入正常 土地财政和财政体制的连环扣关系，分析转换土地财政模 渠道的土地市场，也很难形成工业生产所需的要素投入， 式的制度设计，最后提出土地财政转型的系统化政策建议。 大多处于零散管理的状态。[1 3可以说，城市土地集中使用 二、土地制度决定了城乡土地差异及经营转让模式 与农村集体土地分散利用形成了鲜明反差，也为后续一系 (一)城乡分治导致了城市土地与农村土地地位不同 列与土地相关现象的产生埋下伏笔。 我国土地的城乡分治，通过土地国家所有和土地集体 随着经济社会发展对土地需求的增加，我国的土地价 所有两种形式实现。这两种所有制形式，在根本上体现了 格近年来显著上升。国有土地作为可利用资源，逐步被各 我国土地制度的特征，也成为了我国土地开发利用的政策 级地方政府发现并使用。在分税制的背景下，土地出让金 依据。[3]具体来讲，我国《宪法》规定了“全部土地都为社会 以及与土地相关的税费收入被作为地方财政收入的来源， 主义公有制”。而土地的社会主义公有制又分为全民所有 担负起了弥补地方公共支出缺口的重任。然而，土地资 制和劳动群众集体所有制两种。 源，特别是城市土地资源是有限的，依靠出让土地维持地 其一，土地的全民所有制：表现为国家所有制的形式。 方可支配财力的局面难以长久为继。[212011年以来的房地 该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地， 调控更令依靠土地收入的地方政府倍感压力。 其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表 可以说，土地财政正面临不可