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区域卫生发展规划的概念及其实践意义[1] 中共中央、国务院关于卫生改革的决定（简称“决定”）指出：区域卫生规划是政府对卫生事业发展实行宏观调控的重要手段，它以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置。并且指出，市（地）级政府根据中央和省级人民政府制订的区域卫生规划指导原则和卫生资源配置标准制订当地区域卫生规划，并组织实施。卫生行政部门依据区域卫生规划，对区域内卫生发展实行政策指导、组织协调、监督检查；对现有卫生资源要逐步调整，新增卫生资源要严格审批管理。“决定”明确了区域卫生规划的性质、地位与作用，明确了各级政府在制订与实施区域卫生规划中所应承担的任务和职责，明确了卫生行政部门的任务和职责。 本文根据中共中央、国务院《决定》的精神，阐述区域卫生规划的概念，以及制订与实施区域卫生规划的实践意义。 第一个问题：区域卫生规划的概念 区域卫生规划是区域经济与社会发展规划的组成部分，是国家卫生发展规划的基础，是政府对卫生发展实行宏观调控的重要手段，是卫生资源合理配置的依据。它以保护和增进区域内全体居民的健康为目的，以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，针对区域内主要的卫生问题，统筹规划与合理配置卫生资源，使卫生资源供给与卫生服务需求保持平衡而有计划的采取的一系列决策程序和步骤。 一、区域卫生发展规划是区域经济与社会发展规划的重要组成部分 大家知道，卫生发展已经成为经济与社会发展的重要内容，这反映了经济学从增长经济学到发展经济学的观念转变。按照当今发展经济学的普遍看法，虽然经济增长是发展的基本组成部分，但并不是发展的惟一组成部分。发展不能只理解为人民生活水平的物质和金钱方面，而必须体现精神文明的发展变化。这就是说，发展必须体现经济与社会发展变化的全部内容，使社会在物质和精神两方面向更好的生活环境和生活条件转变。主张用人类发展指标取代过去单纯使用人均国内生产总值的指标来衡量经济与社会发展。在人类发展指标的三个成分（国内生产总值，期望寿命和成人识字率）当中，就有一个是卫生发展指标。因此，现代发达国家的经济与社会发展规划中，卫生发展规划具有举足轻重的地位。发展中国家在经济起飞之后，卫生发展规划的重要性会与日俱增。 二、区域卫生规划是国家卫生发展规划的基础 陈敏章部长在全国卫生大会中指出，根据《决定》和李鹏总理讲话的精神，中央政府负责制订卫生法规、政策和全国卫生发展规划。区域卫生发展规划的制订与实施为全国卫生发展规划奠定基础。 卫生发展规划与以往的卫生事业计划有重大的区别。从卫生事业计划到卫生发展规划的转变体现卫生发展观念的转变，体现卫生工作战略方针的转变。 卫生发展不仅仅是机构、床位、人员和设备等卫生资源的数量增长和规模扩大，还包括服务结构的优化、人员素质的提高与结构合理、卫生资源的有效利用与配置合理。比如说，医师数量增加了，质量提高了，医院病床数量增加了，设备现代化了，如果规模不经济、结构不经济、布局不经济、配置不合理，城市大医院资源数量过多，质量很高，专科医师数量过多，结构不经济，但是，城乡基层社区卫生资源严重缺乏，全科医师数量极少、质量水平低下，影响了人民健康水平的提高，那就不能说是卫生发展。 进一步说，卫生发展也不仅仅指长寿和不生病，还要有健康的生活品质，能在经济上、社会上从事有创造性的活动。所以，要用质量调整人年、失能调整人年来评价卫生发展。 卫生发展观念的转变，卫生工作目标的转变，要求卫生工作实现一系列重大转变。首先，从以疾病为中心，医疗为中心，病人为中心的“小卫生观”，转变为“以人为本”，“以提高人民健康水平为中心”（见“决定”第４条）“为全民的健康服务”（health for all）的大卫生观。与此相适应，卫生工作社会效益评价指标，卫生资源投放方向，卫生厅局职责与功能，都要相应改变，并在新时期国家与区域卫生发展规划的制订与实施中得到落实。 三、区域卫生规划的功能 区域卫生规划的功能，是为政府在市场经济条件下对卫生发展实现宏观调控提供依据和重要手段。 我国已经走上了社会主义市场经济的道路。在市场经济中，市场机制发挥资源配置的调节作用。但是，市场机制只能在一定的条件下，一定领域内，可以发挥资源配置的调节作用。如果条件不具备，如果是在提供公共产品与劳务的领域，在所提供的产品和劳务具有外部作用的公益性部门，例如卫生部门，则单靠市场机制的作用是不能实现卫生资源合理配置的。这就是说，发生了市场机制功能不全的现象。我国卫生领域有大量事实可以证明，利用市场机制来调节卫生资源的配置，其结果是越调节卫生资源的配置越不合理。不论是去外国考察，还是邀请外国卫生经济学家来我国讲学，都可以得出相同的结论：卫生领域市场机制功能不全，不能单纯依靠市场机制来实现卫生资源的合理配置。那怎么