地方政府发债思考.docVIP

我国发展地方债券的路径与前景 借鉴国外地方政府债券发展的经验，结合我国国情，在条件成熟时将地方债自行发债试点范围扩大并向全国推广是发展我国地方债的必然选择。要对发展我国地方债的意义、基本原则、推进步骤等有清醒的认识。发展我国地方债应坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则。 地方政府债券市场的发展和成熟需要一个过程，制定科学的推进步骤至关重要。我国地方债的发展可考虑以下推进步骤： 第一，试点突破。主要是在现有的法律法规框架和金融体系下探索发展地方债的运行流程、机构协调、债务管理等问题。 第二，试点扩大。主要是改革各种不适应债券市场发展的体制机制，为地方债市场的运行创造良好的环境。一是在法律层面，进行相关的法律法规的修改和制定。修改《中华人民共和国预算法》，制定《地方公债法》等有关地方债务财政预算、会计处理、财务审计、信息披露、债务偿还等法规，使地方债市场的运行有法可依。二是在机构层面，应积极培育相关中介组织，完善技术配套。如可逐步扩大承销商范围、引进和建立独立的信用评级机构、成立专门的地方政府债券保险公司、发展相关的会计师事务所、律师事务所等，在培育中介组织的同时，应注重各类组织的良性竞争和组织之间的高效合作。三是在政府层面，组建专门的地方债管理机构，强化监管责任，建立政府债务的统计、报告和风险监测体系、地方政府债务危机预警体系；要落实地方人大审议、批准权限，切实提高人大对募集资金的监督水平，提高政府对资金的管理运营水平；地方政府要建立健全债务资金风险防范机制、信息披露机制和健全的财政预算管理体制。四是进一步完善目前的分税制体制，有效制约地方政府投资冲动，硬化地方政府预算约束。 第三，全面推广。经过第二阶段的大范围试点，我国地方债运行和管理的相关制度已基本成形，具备了全面推广的条件。在此阶段，可将“自行发债”转为“自主发债”，但要特别注意：一是对发债主体的限制，建议我国实行省、地级市两级发债主体模式。由地级市政府作为地方债最低一级的发行主体，既有利于实现发行的规模经济，降低发行成本，提高管理效率；同时兼顾了灵活性和统一性，解决各区域发展不均衡的问题，过于分散则不利于控制风险。二是对发债规模的限制，为了避免系统性风险的过度累积而导致的地方政府债务危机，需要对地方政府的发债规模占财政收入比例、占GDP总量的比例等指标做出强制性规定。 国外地方债发行的主要经验 完整有序的地方债券制度是现代化财政体系的重要组成部分。绝大多数发达国家和许多发展中国家都允许地方政府为筹集建设资金而发行债券。尤其是在实行分税制的国家中，由于中央财政集中了大部分的财力，地方政府的财政收入满足不了开支需求，其缺口一部分来自于中央财政的转移支付，其余部分主要依靠发行地方债券来弥补。在多年的债券发行中，发达国家建立了较为完备的地方政府债券管理体系。 完备的债券体系 就债券发行主体而言：美国按照三级预算体制，分别发行联邦公债券、州政府债券和州以下地方政府债券，各级政府分别为本级政府的债务负责，自求平衡，上下级政府之间没有连带的偿还责任。日本的债券也按发行债券的政府级别分为国债、都道府县债券和市町村债券，英国、法国、德国等也都有自己运转良好的地方债券体系，为各级政府明确划分财权事权奠定了经济基础。 就债券本身的种类而言，美国发行的地方债券有一般责任债券、收入债券和混合债券三种类型。一般责任债券是以政府的税收能力作为担保，从政府的各项收入中予以支付。收入债券类似于我国的项目债券，以项目建成后的收益逐年偿还。经常发行的有机场建设专项债券、能源建设专项债券等。混合债券介于两者之间。1975年以来美国收入债券呈增长态势，其后稳定在65%左右，有力地保障了债券的还本付息，如图2所示。此外债券市场也有较完备的期限结构，但以中长期为主，如图3所示。完备的债券体系不仅满足了各级政府的融资需求，明确了权利和责任，而且拓宽了债券市场的广度和深度。 发债目的明确 政府债券偿还是以财政税收作为保障，因而募集资金的使用应对纳税人高度负责，要有明确的投向，以便于监督，也便于市场投资者的评价和接受。以美国为例，美国的地方债券发行主要有三个目的：首先弥补地方政府建设性投资的缺口；其次为促进经济的持久增长而对辖区内企业进行补贴；?最后调节政府财政收入和支出在时间上的不平衡。日本发行的地方债券主要用于城市基础设施建设、对地方公营企业提供资本金和贷款、灾害应急和灾后重建、科教文卫等领域。对于我国而言，地方债发行目的应限于公共和半公共性质的投资，如保障性安居住房、校舍改造、重大基础设施建设等。 完善的技术配套 政府债券的发行需要一整套的流程运作，在发债的整个过程中，需要市场多方力量的相互协调和配合才能顺利完成。西方的债券市场有着较为完善的技术配套，大大降低了发行成本。 由此可见，一国要发展自