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刍议农村土地储备制度的分析 466000 466000 李永辉 陈雪勤 郸城县国土资源局 河南周口 446666000000 摘要：土地储备制度在政府调控土地市场，实施农村规划和土地利用总体规划，保证国有土 地资产的保值、增值。促进社会经济发展等方面发挥了重要作用。然而，由于土地储备制度 在我国建立和实施的时间较短，实践中还存在一些问题，因此有必要对我国农村土地储备制 度中存在的问题进行分析与研究。 关键词：土地储备制度；问题；对策 随着我国工业化进程的加快，经济社会的快速发展，土地作为最基本的公共资源、最 基本的民生需求品，是我们人类赖以生存的基础，也是农村最大、最具活力、最有增值潜力 的重要资产。 1 1 11 我国农村土地储备制度的建立 我国农村土地储备制度是我国农村国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月， 深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河， 成为我国农村土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进， 1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30 日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调 控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。 土地储备制度是政府加强垄断农村土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以 确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘 活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合 理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国 有土地资产的增值。 2 2 22 我国农村土地储备制度存在的问题 2.1 土地储备运作主体界定不清 从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管 理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但 在实际运行过程中，农村土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根 据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发 商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。 2.2 土地出让倾向于高端住宅 随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作 用。同前，部分农村住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分农村的土地储备机制运作 过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起 中国大部分低收入利益群体的强烈不满。 2.3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全 土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于 补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”， 拉大了城乡之问的差距和矛盾。 3 3 33 发展我国农村土地储备制度的对策 农村土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面：①建立一个以 政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土 地收购、储备和供应计划，保障政府对农村土地资产的有效经营，促进经济社会发展。②健 全土地储备收益分配和补偿机制。土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与 安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法等方法进行价格 评估。③采取多种土地储备形式，降低风险。为了弥补土地储备资金缺口，可采取实物储备、 红线储备、信息储备的方式，对农村存量土地跟踪调查，再依不同情况采取不同的储备方式， 以降低土地储备的成本，避免土地储备投资过大的风险。 4 4 44把握发展机遇，创新土地储备机制的分析 当前，国家对土地宏观调控政策进一步加强，土地储备工作面临着新的机遇和挑战。紧 紧把握发展机遇，创新土地储备机制，加快土地储备工作步伐，更好地服务地方经济社会发 展，要做到以下几点。 4.1 科学制定储备规划，突出土地储备重点 根据农村规划和地方经济发展需要，对近期开发或极具有增值效益