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行政许可法解读
行政许可法是一部规范政府行为的重要法律曹康泰
(2003年11月6日)
《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过,将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主法制建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律,学习好、实施好这部法律是各级行政机关的一项重要责任。
一、制定行政许可法的必要性
(一)什么是行政许可
行政许可,是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场,政府与社会,行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系,涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。行政许可法将“行政许可”界定为:行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。据此,行政许可具有以下四个方面的特征:
一是,行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利(比如房地产登记)和确认民事关系(比如婚姻登记)的行为,不具有行政管理的性质,不属于行政许可。
二是,行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为,如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不属于行政许可。
三是,行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。
四是,行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可,表明申请人符合法定条件,可以依法从事有关活动。
(二)为什么要制定行政许可法
制定行政许可法,是全面推进依法行政,实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求,具体来讲,主要有三个方面的理由:
第一,制定行政许可法,是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力,是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段,在我国行政管理中被广泛运用,对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是,由于缺少法律约束,实践中存在不少问题,有些已经成为生产力发展的体制性障碍,主要表现在六个方面:
一是,行政许可范围不清,行政许可事项过多。在某些领域,一讲行政管理,就要审批。
二是,行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大,甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断,妨碍统一市场的形成和公平竞争。
三是,行政许可环节多、周期长、手续繁琐,缺少必要的程序规范,群众办事很难。
四是,重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍,市场进入很难,一旦进入后却又缺乏监管。其结果是,实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。
五是,利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。从一定意义上说,不规范的行政许可已经成为一个腐败源。
六是,行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。
这些问题的存在,严重影响了政府职能转变,影响了社会主义市场经济的健康发展,在某些方面引起了人民群众的不满。因此,迫切需要对行政许可行为依法进行规范。
第二,制定行政许可法,是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题,从1998年开始,按照党中央、国务院的部署,各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索,取消了一批行政审批项目,积累了一定的经验。国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组,积极、稳妥地推进行政审批制度改革,于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项,对82项行政审批事项改变了管理方式,取得了显著成效。但是,要想从根本上解决行政许可中存在的问题,仅靠减少审批项目是远远不够的,必须以法律的形式,确立行政审批制度改革的原则和目标,强化对行政许可行为的监督措施和责任机制,排除改革的障碍,建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。
第三,制定行政许可法,是适应加入世贸组织新形势的需要。
我国已经成为世界贸易组织的成员,遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度,中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对行政许可法的出台也提出了迫切要求。
二、行政许可法确立的主要制度
总结实践经验,借鉴国外好的做法,行政许可法遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任原则的总体思路,把制度创新摆在突出位置,确立了行政许可的六项主要原则和四项重要制度。
(一)行政许可的原则
行政许可法确立了行政许可必须遵循的六项原则
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