行政正义及研究.pdf

摘 要 从西方社会的发展来看，启蒙运动所带来的是理性国家的建立。行政的理性化，体现在 对传统社会中行政权力和行政行为随意性的约制，行政权力从无限权力走向有限权力，并且 严格界分行政与社会、行政与市场、行政与公民之间的关系以及行政组织自身的职能分工和 专业化。理性化行政当然以效率为其功能性价值。应当说，行政的理性化适应资本主义社会 发展初期对客观性、可预期性和形式合理性的要求，因而发挥了积极的作用。但理性化行政 在实践中的缺陷逐渐暴露无遗。这主要表现在官僚制的低效率、文牍主义盛行，理性行政的 非人格化带来的是对公众需求的冷漠，引发韦伯所说的“纵欲者没有心肝．专家没有灵魂” 的困惑，等等。公共行政果真是无价值的吗?行政理性化或者说行政科学化，是否就是行政 发展的终极目标?行政自身并不是无价值的。行政的公共性本质决定了正义是其目的性价 值，效率作为公共行政的价值目标，只有在正义作为其基本价值前提下，才是合理的，才能 得到合理解释，也就是说，对公共行政来说，效率仅具有工具性价值。行政价值的复归，带 来人们对行政与市场、行政与社会之间关系的重新思考。在此之前，基于公私领域的二分， 行政与市场、行政与社会之间是相互隔绝的，行政属于公共权力，因而其作用范围只限于公 共领域．公域与私域、行政与市场、行政与社会之间互不窜扰。在对理性行政反思的基础上， 公域与私域出现了相互渗透的趋势。政府不再是公共产品和公共服务的唯一提供者，市民社 会在某些公共产品的提供方面，也可以发挥类似的功能，企业管理方法也为行政部门所采纳。 由此，政府的职能分工也在进行重新安排。这样，在我们看来，西方国家行政正义问题的历 史演进是行政行为的理性化、行政制度化、行政价值的依次出现以及在此基础上的对行政制 度安排的重新思考。但就行政正义的逻辑推演来说，却不能是行政正义历史发展的简单重现。 它首先要解决的是行政的价值问题，即行政有无价值。理性行政认为行政是价值中立的，行 政只是一种技术性事务，因而行政是无价值的。而我们所要做的工作是从学理上解释行政正 义如何可能，就首先必须要回答行政价值的可能性。行政的终极价值只能是正义。但是行政 的正义还需要物质化的保障，这就是公共行政的制度化，它需要合理界分行政与市场、行政 与社会之间的关系。以及行政组织自身的职能分工和适应现代社会要求的行政制度的建立。 但是在已经建立了相对完善的行政制度的社会，即在一个秩序良好的现代社会，仍然存在行 政正义问题，这主要是行政行为层面上的。 如果说西方社会所遭遇的问题是历时态的话，那么当代中国所面临的问题则是共时态 的。中国没有深厚的市民社会传统，也没有成熟完善的公共权力约束机制，公共行政的理性 化、职业化也远未完成，对于行政应当具有什么价值无论是学界还是公共行政的实践者在这 个问题上是莫衷一是。既然当代中国所遇到的行政正义问题在西方社会已经出现或正在出 现，但是行政的历史演进并不能构成行政正义的当然的逻辑推演。那么如何理解中两方共同 面对的问题?如何从学理上来解释行政正义? 基于这样的问题意识，本文在第一章首先从人类文明史演进的视角来考察行政的演化过 程。在前现代社会，公私来分，国家与社会混为一体，行政与政治混沌未分，行政虽然顽强 地表现出其公共性来，但其价值被政治所遮蔽。现代社会的理性化表现在行政层面上是理性 行政的建立。理性行政意味着行政行为的理性化，行政组织的制度化和公共行政的职业化。 但是理性行政首先体现为形式理性。对公共行政来说，就是行政的技术化和科学化，行政作 为一种技术，一种可操作的技术，其价值旨归当然只能是效率。然而效率对公共行政来说只 具有工具性价值，后现代社会基于对效率至上的公共行政的反思，重新发现行政的价值是正 义。当代中图社会转型过程中，公共行政本身的问题集中体现在行政价值、行政理性化和行 政行为非理性三个层面上。 为了从学理上回答这些问题，本文提出行政正义这一核心概念，虽然中外行政学界和行 政伦理学界的学者们也提出了这一概念。但本文对之赋予新的内涵。我们认为，行政正义是 政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态。行政正义包括行政价值、行政制度和行政美 德三个层面。 既然从人类历史的发展来看，行政内在的具有价值性，那么行政的价值到底是什么。本 文第二章从学理上梳理行政价值的演进过程，认为正义是行政的目的性价值。 然而。正义作为公共行政的价值核心，必须通过相应的物质化形式才能得到切实体现， 这就涉及到公共行政的制度化问题。公共行政的制度化首先是行政行为的