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“省直管县”必要性及可行性研究 　　摘要：党的十七大提出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。我国第十一个五年规划纲要中也明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。国务院也在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”。这些为探讨省直管县问题提供了重要的理论支撑。 　　关键词：省直管县；市管县；改革；条件；建议 　　 　　从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份，纷纷出台了以“浙江模式”为主要框架，加快，发展县域经济的政府文件，一些地方迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。在瞄准经济“强县”的同时，人们也把目光盯在了政治“扩权”上——“省管县”。目前，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。“省直管县”被中央在重大文件中第一次明确提出。 　　 　　1　“强县扩权”风头正劲 　　 　　“省管县”比较早的经验出自浙江，浙江省县域经济的全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。2003年度、2004年度、2005年度全国百强县中，浙江均占30个，稳居全国第一。浙江县域经济快速发展的实践证明，“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择，其意义在于：一是增强了县域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；二是为县域经济发展创造了更多公平的机会，提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都产生了积极作用；三是提高了县域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距离地为市场主体提供有效的服务。 　　 　　2　市管县体制存在的问题 　　 　　市管县这种中国特色的行政层级管理体制之所以在改革开放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制初步转轨的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显形化，需要转移出来；乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持。另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。显然，在体制转轨的初期(即市场化改革还未开始时)，只能依靠行政体制的改革来满足城乡“互补”、共同发展的这种要求。当时中央推行市管县体制的主要目的，也是想通过这一行政性体制来沟通城乡社会，由经济发达的“市”带动周围的“县”和农村的经济发展。可是事实却导致了农村资源大量向城市集中。特别是1994年分税制改革后，城市集聚的要素越来越多，形势日益不利于农村发展。市管县成了一种促进城乡分割、城市剥夺农村的体制，在相当的程度上导致所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。 　　市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)——县(市)——乡(镇)三级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市管县，法律依据不足。目前，大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动，这与既有的城市概念和功能不符，往往造成城市比较研究中的混乱。行政管理成本大大增加。以前省、县之间虽然也有个中间层，但主体是地区领导体制。地区作为省(自治区)的派出机构·从职能任务、机构设置到具体的领导方法，与地级市有明显的区别。从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加，县的自主权明显减少，导致市和县的管理成本大大增加。 　　有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机关等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。同时，也就造成了人浮于事、互相推诿、互相扯皮、工作效力低下等诸多弊端。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。 　　市管县违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同