国有资产管理体制构建的法律问题的研究.pdf

摘要 一、主要内容及观点 国有资产是指国家以各种形式的投资及收益、接受馈赠形成的， 或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产或财 产权利。国有资产有广义和狭义之分，本文主要研究狭义的国有资产， 即经营性国有资产。国有资产管理体制，是指国家为了实现对国有资 产的有效管理而设置的一整套管理组织和机构、这些组织机构的职能 及其相互之间责权利的划分，以及为适应经济发展需要而建立的有关 国有资产管理的各种管理方式、方法和制度的总和。如何建立健全与 社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，顺利实现国有资产的 保值增值，实现国有资产管理的高效率，是本文的研究主旨。本文分 三个部分： 第一部分是问题的提出，包括第一章和第二章。从总体上看，我 国仍处在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制的探 索阶段。目前的国有资产管理体制就现状而言，存在下列弊端：(1) 出资人缺位与出资人越位现象并存；(2)外部干预过多与内部人控制 现象并存；(3)出现自己监管自己的悖论；(4)监督管理不力，经营 性国有资产流失严重，等等。通过对我国国有资产管理体制的现状进 行分析发现，我国国有资产管理体制中上述弊端产生的原因在于：(1) 产权界定不清；(2)国资委政资不分的角色定位；(3)法制不健全。 第二部分，即本文的第三章，文奄对如何构建国有资产管理体制 进行了理论分析。理论上对国有资产管理体制构建问题的探讨，主要 是围绕核心问题——“权责问题”而展开的。其中权责的划分问题涉 及到产权制度理论，权责的主体问题则涉及到国家法律人格的双重性 理论。 对于产权制度理论，文章主要研究了产权的定义、属性和功能， 提出改革产权制度是构建新的国有资产管理体制的基础。所谓产权制 度改革，是指要明晰产权，界定产权边界和产权主体的权利和义务关 系，消除原来模糊不清的状态，建立起有利于社会资源优化配置的财 产约束机制。 在过去的国有资产管理体制中，国有资产的运营一直是一种“两 层次”的模式，即所谓的国家拥有国有资产的所有权，企业拥有国有 资产的经营权，学界也称两权分离；后又有新的两权分离之说，即国 家拥有国有资产的所有权，企业拥有法人财产权。但无论是新两权分 离还是旧两权分离，所建构的都是一种两层次的国有资产管理体制。 这种体制以所有权而不是以产权为基础构建，因此，这种体制最明显 的特点就是产权不清、权责不明。客观的说，两层次的运营模式确实 曾在一段时期内解放了国有企业的生产力，促进了国有经济的发展， 有其历史进步意义。但随着经济体制改革的深化，由于产权不清、权 责不明，实践中“国企两权分离失灵”现象不断发生，两层次的国有 资产运营模式已不能适应经济的发展；通过产权制度改革，实现“产 权关系明晰化、产权主体多元化，产权交易市场化，产权保障法制化”， 构建以产权为基础的国有资产管理新体制成为经济发展的客观需要。 对于国家法律人格的双重性理论，文章主要研究了国家法律人格 双重性的表现、国家法律人格双重性对实现国家所有权和构建国有资 产管理体制的影响。无论是在公有制国家还是私有制国家，国家都具 有双重人格。它既可以是公法主体，也可以充当私法主体，这本身不 构成问题。当国家以私法人格存在时，必须与其主权和公权力分离， 即与公法人格分离。如果国家的双重人格不予分离，或者界限模糊， 就会导致国家双重法律人格问题。 反观我国，国有资产所有者的职能由国资委代为行使。作为出资 人代表，国资委以私权主体身份从事市场经济活动，体现的是私法人 格；与此同时，法律又赋予国资委国有资产监管者的职能，对国有资 产的管理具体表现为：制定规章制度、制定国有资产发展的中长期规 划、负责企业国有资产的基础管理工作、协调国有资产产权纠纷、指 导和推进国有企业的改革和重组等行政监管的公共职能，体王见的是公 法人格。这就不可避免的会出现国家双重法律人格的叠加与混同，由 此带来政资不分、政企不分等众多弊端。可见在我国，区分国家双重 法律人格、构建国有资产管理新体制离不开国资委的重新定位。 第三部分，包括本文的第四章和第五章，基于前一部分的理论分 析，该部分通过对国外经营性国有资产管理体制三大模式的介绍和对 其中具有借鉴意义的经验的总结，结合我国实际情况，提出了对于构 建新的国有资产管理体制的设想，包括以下三个方面 第一，改革产权制度，即借助信托制度完善国有资产的授权经营， 进而构建国有资产三层次的