差异_融合_对_三规合一_的再思考_黄叶君.pdf

差异·融合 ——对“三规合一” 的再思考 黄叶君 摘要：为探索国民经济与社会发展五年规划、城乡规划、土地利用规划这三大综合性规划协调融合的途径， 本文深入分析了引起三规矛盾冲突的内在原因，包括三规在内容、空间覆盖范围、法律地位、技术方法和 标准等多方面的差异，并从规划编制、规划协调、规划标准、规划管理等多个维度提出了促进“三规合一” 的对策建议。 关键词：三规合一；差异；融合 DIFFERENCE·INTEGRATION——RETHINK OF THREE PLANS INTEGRATION HUANG Yejun ABSTRACT: To explore the integration of five year plan, land use planning, urban planning, this paper analyzes the underlying causes of three plans conflicts, including differences on content, spatial coverage, legal status, technique, standard, etc. Based on this, this paper puts forward suggestions on three plans integration, which consist of proposals on compilation, coordination, standards, management, etc. KEYWORDS: three plans integration; difference; integration 前言 在我国，具有全面指导空间开发方向、规模、强度、性质等作用的规划，主要包括发改 委系统的国民经济与社会发展五年规划、住建部系统的城乡规划和国土部系统的土地利用规 划这三类（下文简称“经规” 、“城规” 、“土规” ）。目前这三类规划存在明显的冲突矛盾，在 基层则表现为规划打架，彼此冲突，令地方政府无所适从，规划难以得到有效执行和实施[1] 。 正如新华社记者王军所言，不同部门主导的规划正“三分天下”，规划编制呈现出“三国演义” 格局[2] 。 然而，空间资源具有唯一性，在现阶段强调城乡统筹、土地集约利用等背景和要求下， 探索从“三规分立”走向“三规合一” 的有效途径已成为各地促进可持续发展的重要任务，这对 2007 于经济社会快速发展的发达城市而言，意义可谓更加凸显。 1 内因解析：多方面的差异叠合 到底是什么原因导致“三规分立” ？到底存在什么难点使得三规难以统筹协调？笔者认 为，三规之间多方面的差异叠合是其内因所在，深度剖析三规差异将是寻求“三规合一”解决 对策的重要出发点和突破口。 1.1 三规的内容和空间覆盖范围不同 经规是以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，侧重于宏观经济、产业经济、 社会发展和人民生活，是统领规划期内经济社会发展各领域的宏伟蓝图和行动纲领。城规也 是综合性规划，但侧重于城乡空间布局，城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括“城市、 镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围， 各类专项规划”等。土规最重要的内容就是确定土地利用指标，包括耕地保护、建设用地、 耕地占用量、土地整理和开垦等指标，并相应地向下级行政单元分解和分配。 经规、城规、土规不仅在内容上各有差异，在空间覆盖区域上也存在差别。区域上的差 别不利于在快速城市化过程中指导和管理城市的增长，进而不利于城市可持续发展和城市竞 争力的提高。如下图所示，城市建成区的边界（城乡边界）决定于城市地租与农业地租曲线 （简化模型，不计土地开发成本）。随着城市化和经济的发展，城市地租曲线向外推移。因 此可以根据城市地租曲线将城乡地域划分为4 个区，即已经建成的城区、规划期内将要建成 的城区、未来发展区和农业区。这4 区在发展和规划上特点各异。 经规是根据行政单位编制的，规划对象覆盖上述4 个区，但目前经规在空间上难以具有 实际的指导意义。城规涉及的空间范围主要是建成区