中国非政府公共组织的若干法律问题.PDFVIP

中国非政府公共组织的若干法律问题∗ 任进∗∗ 一、非政府公共组织的界定、法律地位和范围 （一）非政府公共组织的界定 公共管理组织，是指为了适应经济、社会的需要和满足公众的要求，依法对涉及公共利 益的各项公共事务实施管理的政府组织及其他公共组织。 传统观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限 于“国家行政”，国家行政机关是惟一的公共管理主体。随着社会的发展和变化，现代公共 事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关 转移或下放给各种非政府公共组织（NGO ）管理或参与管理。因此， 公共行政包括国家行 政和行使某种公共职能的社会组织（如非营利性的行业、专业协会组织）的行政。（注：罗 豪才：“行政法与依法行政”，《国家行政学院学报》，第2000 年第 1 期，第 53 页。）相应地， 公共管理组织分为政府组织和非政府公共组织。这在许多西方国家表现得比较明显。 在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府行使的公共 管理职能逐步转移、下放或还给某些社会团体、事业单位、社会中介组织甚至民办非企业单 位行使。这些公共组织依法进行登记，并经法律、法规授权或行政机关委托进行公共事务管 理，被称为“准公共管理组织”。 关于非政府公共组织， 根据美国约翰-霍普金斯大学 Lester M.Salamon 教授的定义， 一般将具有以下 7 个属性的组织称为“非政府公共组织”。这7 个属性是：组织性、民间性、 非营利性、自治性、 志愿性、非政治性、非宗教性。（注：王名：“中国的非政府公共部门 （上）”，《中国行政管理》，2001 年第 5 期，第 32-33 页。） 在我国，对非政府公共组织的定义和范围，有不同的看法。有的学者认为，中国的非政 府公共组织，就是指政府以外的其它公共组织，包括社会团体、某些具有公共管理职能的事 业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等。但企业单位是从事生产、经营活 动，以营利性为目的的组织；事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组 织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。（注：《事业 单位登记管理暂行条例》第 2 条。 ）似乎不太符合国际上“非政府公共组织”的一般属性 如非营利性、民间性等。有学者认为，从中国有关规定来看，中国非政府公共组织的定义与 国际上的非政府公共组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性、非政治性 和非宗教性。另外的三种属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有 所反映。因此，中国的非政府公共组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。 （注：王名：“中国的非政府公共部门（上）”，《中国行政管理》，2001 年第 5 期，第 33-34 页。） （二）中国非政府公共组织的法律地位 ∗ 转载自 2007 年 7 月的《国家行政学院学报》。 ∗∗ 任进，国家行政学院法学部教授。 从一般意义而言，中国非政府公共组织，具有准公共管理主体、公共管理相对人和民事 主体三种法律地位和身份。 1、作为准公共管理主体 从其依法管理公共事务而言，社会团体和民办非企业单位可以作为准公共管理主体，但 须经法律、法规授权或行政机关委托。 2 、作为公共管理相对人 从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，社会团体和民 办非企业单位可以作为公共管理相对人，具有法人或其他组织的地位。 3、作为民事主体 从其从事各种民事活动而言，根据《中华人民共和国民法通则》第 50 条的规定，社会 团体具有社会团体法人的地位，即依法经核准登记，取得社会团体法人资格；民办非企业单 位有的具有法人资格，有的是合伙或个体性质，依法承担不同的民事责任。 （三）中国非政府公共组织的范围 根据“非政府公共组织”的一般定义和属性，中国的非政府公共组织，主要有： 1、社会团体 社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利 性社会组织。（注：《社会团体登记管理条例》第 2 条。）社会团体成为公共管理组织， 需要 按照《社会团体登记管理条例》进行登记；而社会团体成为公共管理主体，还需经过法律、 法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第