户籍改革进程的障碍基于城市落户门槛的分析.PDFVIP

中国人口科学 20 10 年第1 期 户籍改革进程的障碍：基于 城市落户门槛的分析* 吴开亚 张 力 陈 筱 【摘 要】文章通过落户门槛的比较，探讨城市落户改革进程的障碍在不 同城市之间存在着哪些共性和差异，以及落户改革障碍产生的大环境。作者在 盘点中央与地方政府市场化改革以来所实施的户籍新政的基础上，构造落户 门槛指数检视城市户籍制度改革的进取和限度。研究结果表明，全国范围内城 市落户门槛存在着“质”的共性但有“度”的差别，以落户条件为圆心的城市户 籍现有改革，是以公共资源配置考虑、发展资源争夺为核心的地方利益博弈。 【关键词】城市落户改革 城市落户条件差异 城市落户门槛指数 投影 寻踪模型 【作 者】吴开亚 复旦大学公共管理与公共政策创新基地，副研究员； 张 力 复旦大学社会发展与公共政策学院，教授；陈 筱 复旦大学社会发 展与公共政策学院，硕士研究生。 一、问题的提出 中国的户籍因牵连个人的国民地位而被视为“中国第一证件”（田炳信，2003）。户籍制 度中，最受关注的是城市落户政策。学术界不乏对城市落户改革的障碍和推动的探讨。不少 研究指出，改革的最大障碍在于户口类型隐含着各种各样的不同权益（莫纪宏等，2001 ；黄 仁宗，2002）。深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共 服务和福利与户口类型剥离（王太元，2005）。彭希哲等（2009）提出，城市落户改革的本质是 决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定 的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。这些 看法隐含的对城市户籍改革终极目标的政治、经济诉求是城市政府向外来人口开放城市公 * 本文是上海市哲学社会科学规划课题（2009BCK001）、复旦大学文科科研推进计划金穗项目（EYH3548034） 和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国户籍制度改革研究”（07JZD0022）的部分成果。 66 户籍改革进程的障碍：基于城市落户门槛的分析 共资源，在经济社会活动中扮演相对超然的角色。但也有研究指出这种公平性导向的改革 导致地方政府面临公共资源供给的压力，协调公共资源地区之间的配置是推进城市落户改 ① 革的关键 。 已有研究带出的启示是，把握城市落户制度改革的未来走向有赖于全面认识改革的阻 力和产生这些阻力的现实环境。我们认为，在城市落户呈现出由中央纵向管制转为地方横 向自治的现实背景下，城市政府拥有很大的自由裁量权根据自身利益决定城市落户的具体 条件，各城市落户改革的进程必然客观上受局部利益左右，地方政府设定的落户门槛的高 低和对落户对象的筛选是认识阻碍城市户籍改革实际进程的重要标尺。本文在梳理全国31 个省份的46 个城市现行的落户政策的基础上，通过比较不同城市落户的具体操作条件来 认识城市户籍改革推进的阻力。 二、中国城市落户改革推进的基本态势 中国的城市户口政策建立在计划经济的需求上，随着市场经济的发展，城市户口政策 作了多次调整。这些调整呈现出以下特点。 第一，落户渠道增加。具体包括20 世纪70 年代末国务院对农业户口转非农业户口条 件的放宽；80 年代初国务院允许不具有市镇常住户口的人口通过办理暂住证在市镇居住； 1984 年国务院允许农民以自理口粮的形式落户农村集镇；90 年代中期部分地方政府推出 通过购买城镇商品房落户的当地有效（蓝印）户口政策；90 年代末公安部放宽城市投亲靠 友的落户条件；国务院决定部分小城镇对农民的开放；2000 年以来部分城市实行的具备暂 住性质的居住证在满足一定条件后可转为常