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招商引资与地方政府职能 徐贤春 一、地方政府招商引资现象的评析 目前，招商引资在我国地方政府已经成为时髦，许多地方政府纷纷把招商引 资与绩效考核挂钩，招商引资已经成为政府工作的重中之重。其实，政府招商引 资早就有章可循，并且国内外都不乏成功的先例。而国内最成功的是“广交会” 和厦门“中国投资贸易洽谈会”，这是我国并称的两大国际招商引资盛会。特别 是厦门的招商引资在几年前不过局限在很小范围内，如今已经扩大为国际范围， 并得到政府的支持。近 20 年的发展和建设结果显示，外商投资经济已经成为厦 门经济最强劲的增长点，同时，厦门市软硬投资环境也全面改善，招商引资结出 了丰硕的果实。 政府招商引资虽然有成功的案例，但是存在的问题也不少，招商引资的效果 甚微，政府的投入和得到的现实回报根本不能匹配。对地方政府来讲，获得的长 期收益更是细微。对外商外企的调查显示，地方政府招商引资行为对于外商的现 实投资决策的影响是微乎其微的，绝大多数外商投资是受客户关系吸引而来以及 由上游或者下游企业介绍带动。然而，一些政府的招商引资行为却实在令人费解， 他们把招商引资在政府职能中的地位提升到了无以复加的水平，甚至作出了一些 近乎荒唐的决策，忽视了公共利益和地方的长远利益。具体表现在不惜动用巨额 资金，不惜出让自身利益和公共利益，不考虑不良资本和不良企业的负外部效应 等等。地方政府招商引资带来了许多严重的社会问题。 二、政府行为的合理性与局限性 事实告诉我们：地方政府的招商引资行为既可能失败也可能成功。地方政府 招商引资的确有其合理性和激励动机。 首先，地方政府有投入到招商引资活动中的激励动机。经济职能日益成为政 府职能的重要内容，经济指标也日益成为衡量政府业绩的重要指标。目前，招商 引资已成为许多地方政府的政绩考核指标。因为，经济的发展取决于当地市场的 繁荣、企业的兴旺和资金的充足。招商引资可以同时实现政府追求可支配财政收 入最大化的目标和垄断租金最大化的目标，事实上，招商引资活动结果最大的赢 家是地方政府，并且地方政府可以从中持续获利，地方政府通过招商引资扩大了 财政收入源泉和权力支配的空间。当然，地方政府所进行的招商引资也会带来公 共利益和社会福利的改善，招商引资可以优化地方的市场结构，能够在地方的就 业、消费、教育、生活等各方面带来明显改善。所以，这些都成为地方政府介入 招商引资这一市场行为的原因，从中我们也看到政府介入招商引资活动的合理 性。 其次，政府行为可以克服部分市场失灵。作为市场主体的个人和企业组织的 招商引资既要投入大量成本，又要承担相当风险。市场主体难以在成本很小的情 况下形成构建完善市场体系的一致性，他们的利益是互相冲突或者不协调的。市 场主体自发招商引资的交易成本太高，而在产权制度不完善的情况下也没有明确 的收益预期；同时还会带来负的外部效应，容易产生难以预测的风险。而即使市 场主体有能力进行成功的招商弓惯，那也是基于其经济人的自利驱动行为，未必 能带来市场整体的完善。另一方面，社会中介组织如行业协会等在进行招商引资 的时候也会产生同样的问题，尽管相比政府部门他具有严格的成本收益核算体 系，但他所计算的收益也只是局限在他所从事的领域之内。因此，中介组织也不 能代表社会整体利益和公众利益，况且，目前我国中介组织的发展还很不充分。 完善健康的市场体系不可能自发形成，市场失灵的存在提供了政府介入市场的依 据，招商引资正是其中的一项工作，显然政府在经济活动中的视野要比市场主体 广阔得多。 市场会失灵，政府同样也会失灵；市场做不到的，政府未必就能做到。正如 前面所描述的现象那样，政府招商引资失败的案例比比皆是。政府作为招商引资 的主体和市场主体相比，虽然大大减少了交易成本，但却同时增加了管理成本。 市场不能获得的完备信息，政府也同样不能。更危险的是，政府行为具有更大的 随意性和专制倾向。政府及其官员追求垄断租金最大化的行为带来了许多难以克 服的问题，如官僚作风、权力滥用、低效率等。而且，这种招商引资往往在地方 政府的短期行为中偏离了长期的公共利益目标。这种行为的后果往往带来极大的 收益风险，并且很容易破坏市场的正常秩序和发展。 三、政府招商引资的“诺思悖论”及其化解