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定义 “公共行政”概念的三种取向 张康之 张乾友 摘 要 一个学科的基本概念是需要得到定义的，这是因为一个学科应当成为学者们共有的知识话语而 提 出的要求，在某种意义上，只有一些基本概念得到了定义并成为学者们的共识，这个学科的建构过程才可以 说取得 了积极进展 。关于 “公共行政”概念的定义过程受到了两股力量的影响：其一，“新政 ”前的市政研究传 统 ；其二，“新政”之后的新的研究取向。前者强调组织与管理，后者则强调行政部门与政策过程甚至政治过 程的联 系。这两股力量的交锋使公共行政的 内涵出现了不确定性 ，也使对 “公共行政”的定义难于在学者们 中达成共识。尽管如此，学者们 出于学科建构的 目的而搁置了容 易引发争议的方面，尽可能地在市政研究运 动的传统中去定义公共行政的概念，从而在公共行政学科建构方面取得长足的进步。 关键词 公共行政；定义；学科建构 中图分类号 D035—0 文献标识码 A 文章编号 1001—8263(2012)06—0o56—09 作者简介 张康之，中国人民大学公共管理学院教授、博导 北京 100872；张乾友 ，中国人 民大学公共管 理学院博士生 北京 100872 在科学发展史上，任何一门学科的建构，都需 扰地持续下去的话，那么，这场运动也许会最终为 要经过概念上的探索与专门化的研究，通过这种 我们建立起一门市政行政学或市政管理学，所谓 探索和研究，学者们对支撑一门学科的基本概念 公共行政的概念也无非是指 “城市行政”或 “市政 做出定义，以明确共同的研究对象与研究范围，同 管理”。然而，历史的演进却走上了另一条道路， 时，在科学理论的传播过程 中，也需要基于这些经 就在市政研究运动如火如荼之时，美 国经历了建 过定义的概念而付诸于教学。对于公共行政学这 国以来最为严重的 “大萧条”，并在抑制 “大萧条” 门晚近产生的学科而言，也经历了同样 的过程 。 的过程中产生了 “新政”。 “新政”对科学的需求 起初 ，人们把 “公共的”和 “行政 ”等词语逐步联系 使市政研究运动的方向发生了改变，要求学者们 了起来，形成了公共行政 的概念 ；然后 ，在对行政 不能再耽迷于城市行政 (公共行政)的研究。我 边界的厘定中形成了相对明确的研究对象共识； 们知道 ，在公共行政研究兴起时，由于政府拒绝对 再后来，在对研究内容和研究成果的反思中，赋予 学者开放，由于公众对这种研究持有怀疑的态度 了公共行政以越来越多的共识性内涵，同时，也使 而把研究重心压制到 了市政研究中去 ，而 “新政” 公共行政的概念得到了定义 。从公共行政的研究 却张开双臂欢迎学者介入到对政府 的研究中来， 史来看，美国市政研究运动的兴起可以看作是公 从而使市政研究改变了方向，把关注重心转移到 共行政学科建构的标志性事件。但是，就理论的 了政府及其运行上来 了。也就是说，“新政”确立 逻辑而言，如果美 国的市政研究运动不受 内外干 了国家对社会生活的全面干预的方 向，迫切要求 本文是中国人民大学科学研究基金项 目——重大基础研究计划研究项 目(12XNL003)成果。 56 定义 “公共行政”概念的三种取向 学者们用 自己的研究成果去为这种国家干预提供 的方面，在所有这些组织中，好的管理都被视为成 理论证明和方式、方法的支持，所以，公共行政研 功的基本要素。” 在这一定义中，我们可以明显 究因应这种要求而把研究视线从行政行为和行政 看到科学管理思想与市政研究运动的痕迹 ，即强 目标等都相对单一的城市转向了行政生态和行政 调公共行政与其它形式的行政行为相 同的方面，