地方政府竞争下的土地出让行为-中国经济学教育科研网.docVIP

地方政府土地引资行为研究 张莉 王贤彬 徐现祥 内容提要：本文研究地方政府竞争下的土地出让行为并从此角度为地区引资能力差异找寻原因。在地方政府官员，地方政府有大量低价出让土地的动机。我们通过构建理论模型和实证分析发现，地方政府官员提供土地的主要动机在于政治晋升激励，而不是财政分权下高价出让土地的财政创收激励。资本流动性增强会强化企业投资对地方政府土地出让行为的影响，而使得土地出让价格的影响变得不显著。 关键词：地方政府竞争经济增长 一、引言 《宪法》修正案和《土地管理法》等法律法规赋予地方政府成为本地区唯一的土地出让方，在1999-2005年间，中国一共出让了848423.8公顷土地，引起了政府、媒体、学者以及普通民众等的广泛关注。地方官员为什么这么热衷于出让土地呢？ 媒体进行了大量深入报道，但规范的学术文献并不多，主要是强调“土地财政”假说。认为分税制改革使财政收入上移和财政支出增加促使地方政府寻求新的财政收入来源；另一方面从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。“土地财政”认为地方政府倾向于通过高地价获得高额土地出让金减轻分税制对地方财政的压力周飞舟（2006）和陶然等（2007）证实了这一点。媒体不时报道的动辄几十亿、上百亿的商业用地成交价就是土地财政的鲜活例证 “零地价”出让土地 土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来的土地出让行为的一种重要视角，但不是唯一的视角。地方官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励。中国在政治集权下采取了恰当的地方经济分权，政治晋升锦标赛周黎安2007）土地特别是工业用地的主要手段对政绩的强烈追求图1也揭示了这一点，在1999-2005年间，平均而言，土地出让面积与固定资产投资额之间显著正相关。 本文认为，在地方政府官员为增长而竞争的环境中，地方政府出让土地地方政府本地区唯一的土地出让方招商引资，本地经济快速增长，以求在以经济绩效为核心的政治晋升竞争中胜出 尽管媒体、政府甚至民众早已到但本文得出资本流动性增强导致引资竞争成为地方政府决定土地出让量的首要考虑因素的结果省际面板数据地方政府出让土地部分安排第二 二、文献综述 中国过去30年的快速经济增长，在地方层面以各个地方政府之间的相互竞争为重要特征。已有文献已经从地方政府和官员的角度解释中国经济和社会问题。当前涉及地方政府和官员的文献，主要分为财政分权和政治激励两个流派。财政分权流派主要通过财政激励来理解地方经济发展行为，其最重要的观点是财政分权为地方政府和官员发展当地经济提供了有力的激励（史宇鹏、周黎安，2007；Jin et al. 2005； Qian and Roland，1998, Qian and Weingast， 1997)，但也引发了市场分割、“诸侯经济”等一系列的问题（白重恩等，2004；银温泉、才婉如，2001；Young，2000；沈立人、戴田晨，1990；周黎安，2004）。政治激励理论强调了政府官员作为政治参与人的特征，认为不同的政治体制安排会对政府官员产生不同的激励与约束，从而导致不同的经济发展结果。这一流派对于中国的研究，则认为中国的中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源(Maskin et al., 2000；周黎安，2004；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；周黎安，2007；徐现祥，2005；张军，2005)。Li and Zhou(2005)、周黎安等（2005）的研究认为中央按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。张军（2005）把这种现象称之为我国地方官员“为增长而竞争”。徐现祥（2005）称之为经济增长市场论。这种基于中央政府评价的经济增长锦标赛竞争构成了理解中国经济发展的重要线索。 中国的快速经济增长以高投资为重要推动力，对资本的竞争成为地方政府和官员相互竞争的重点。在以投资拉动为主的发展模式下，地方政府存在“投资饥渴”，各地纷纷出台的招商引资优惠政策充分印证了地方政府的引资渴望，中国的地方政府存在激烈的引资竞争是一个不争的事实。许多文献对我国地方政府引资竞争的行为、手段和影响进行了研究。Tung and Cho(2001)通过实证发现，在中国大陆那些提供更低税率和高多税收优惠的地区成功地吸引了更多的FDI。除了通过降低税率吸引资本外，地方政府还通过大力改善本地基础设施来招商引资。张军等（2007）分析了为何我国拥有了良好的基础设施，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争是解释我国基础设施投资决定的重要因素，地方竞争对于改善政府基础设施投资的激励是至关重要的。在中国，地方政府也通过控制财政支出结构来吸引资本，并且引起了社会各界的重视。傅勇和张晏（2007）验证了我