城市化、农地制度与社会保障.docVIP

城市化、农地制度与迁移人口社会保障 ——一个转轨中发展的大国视角与政策选择 陶 然 徐志刚 *  城市化、农地制度与迁移人口社会保障 ——一个转轨中发展的大国视角与政策选择 摘 要 城市化过程中的流动人口，农村内部农地调整以及农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。针对每个问题，都存在相当多的理论研究或政策建议。但是，上述三方面问题相互之间有非常紧密的关联，需要一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免单方面研究和政策建议可能导致的顾此失彼。本文在对这些问题及其政策关联性进行剖析的基础上，揭示了中国户籍制度与农地制度改革在一个大国的转轨与经济发展过程中的特殊性，并提出一个政策组合，试图在改革现有土地征用制度的同时，通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制，从而实现户籍制度和农地制度改革的突破。最后，本文通过测算实施该政策组合的一个财政预算平衡方案，进一步说明了该政策组合的可行性。 关键词 城市化，农地制度，社会保障 Urbanization, Rural Land System and Social Security In China Summary: Temporary migration due to lack of social security for migrants, rural land tenure insecurity due to frequent land reallocation and abusive land requisition due to lack of functioning land markets s are all major policy challenges that China is facing in its yet-to-be finished economic transition. Although there have been intensive studies and various policy recommendations on these issues, most discussions have so far neglected the close interrelationships between these issues and have failed to analyze them in an integrated framework. The paper aims to establish such an analytical framework and further proposes a policy package to systematically approach these issues. The implications from the proposed policy package are also discussed and a baseline fiscal projection is provided to illustrate its feasibility. Key Words: Urbanization, Rural Land System, Social Security JEL Classification O15, P25, Q15 一、引言 在过去二十多年的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代中期以来，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。在诸多问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村土地产权的不稳定性、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。 在中国的城市化过程中，由于户籍制度改革的滞后，人口流动在很大程度上表现为单身、短期迁移，大量农业人口虽然已经在城市就业，但却无法获得当地户口和相应的福利，很难在定居下来 还有剩下的4000万左右、或者说3-4%的差距则主要来自于城市化率统计指标定义和操作导致的偏误。 总之，即使我们认为乡村迁移人口和城市郊区失地农民是城市人口，从而接受中国目前具有36-37%的城市化率水平，它也显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值（World Bank,2005）。 （二）农地调整与人口迁移 在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口变动而定期、不定期进行规模不等的调整。Rozelle et al（2002）等的研究表明，在中国6省随机抽取