基本公共服务均等化与农民工问题[J].PDFVIP

2008.2 基本公共服务均等化与农民工问题 于建嵘 （中国社会科学院农村发展研究所） 内容提要：基本公共服务均等化的提出为解决农民工问题提供了基本原则、普遍标准和行动框架。 就目前的情况来看，要解决农民工问题，需要进一步改革户籍登记和管理制度，以保障农民的平等 就业权和迁徙自由；需要消除地方保护主义，建立真正有利于农村剩余劳动力转移的制度规则，并 使之具有必要的刚性和可操作性；还需要采取具体措施转变政府职能，并增强农民工维权能力，切 实保障农民的基本权益。 关键词：漂移的社会 户籍制度 地方保护 基本权益 ① 越来越多的经验事实表明，由于上亿农民工群体的存在 ，中国的城乡二元结构已超越了地域 ② 的意义，出现了具有独立结构和文化的“漂移的社会” 。在这一新的社会形态里，那些离开农村的 ③ 进城务工人员，不仅在就业方面受到各种歧视，“基本上享受不到城市政府提供的公共服务” ，而 且很难冲破现实的制度性障碍而改变“农村人口”这一社会身份，只能成为漂移在农村和城市之间 的“农民工”。随着经济的发展和社会的进步，如何克服城市居民与农民工之间事实上存在的“生存 差距”，也就成为了政府和社会都必须面对的重大课题。 在目前执政者及学界为解决农民工问题提出的众多对策和方案中，“基本公共服务均等化”应成 为解决农民工问题的基本原则、普遍标准和行动框架。由于“基本公共服务均等化”要求政府为全 体公民提供基本的最终大致均等的公共物品和公共服务，这就决定，凡是没有让农民工享受同一城 市居民所能享受的基本公共服务的现象及规则，就是对农民工基本权益的侵害。各级政府及企业应 该据此检讨和改变相关的规章制度，农民工及其他社会人士可以据此开展维权活动，以消除对农民 工的歧视和不公。据此，就目前的情况来看，要解决农民工问题，需要进一步改革户籍登记和管理 制度，以保障农民的平等就业权和迁徙自由；需要消除地方保护主义，建立真正有利于农村剩余劳 动力转移的制度规则，并使之具有必要的刚性和可操作性；还需要采取具体措施转变政府职能，并 增强农民工的维权能力，切实保障农民的基本权益。 （一） 以“基本公共服务均等化”为基本原则解决农民工问题，首先要检讨和改革的是实行了50 年的、 以限制农村居民流动为核心目标的户籍登记和管理制度，以保障农民的平等就业权和迁徙自由。 从本质上来说，户籍制度是一种根植于农村自然经济和家族传统的行政管理方式。因此，到近 ①2006 年末,农村常住人口中劳动力总资源5.3 亿,农村住户户籍劳动力中离开本乡镇外出务工人员1.3 亿,其中,男性占 64%,40 岁以下的占82.1%,初中及以上文化程度的占80.1%,在本县以外务工的占80.8%. （2008 年2 月21 日第二次全 国农业普查第1 号公告）。 ②参见于建嵘著：《漂移的社会：农民工张全收和他的事业》，中国农业出版社2008 年2 月版。 ③国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006 年版，第13 页。 - 75 - 提升与扩展：20 世纪90 年代以来当代海外中国农村研究述评 代商品经济和城市化有了一定的发展规模之后，户籍保甲法便随之没落，自由迁居和大批人口流动 成为历史的必然。然而，新中国成立以后，由于重工业优先发展战略目标的选择，由于高度集权的 中央计划经济体制的确立，为了减轻城市人口压力，不得“不反历史潮流”而确定了限制流动迁徒 ① 的户籍制度 。1957 年 12 月中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要 求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，