以社保审计推动社会保障制度完善-审计署.docVIP

审计研究简报 第7期 （总第237期） 审计署审计科研所 2012年4月23日1941年，英国经济学家贝弗里奇爵士受政府委托，对当时的国家社会保险方案和相关服务状况进行调查，并提出改进建议。第二年，贝弗里奇提交了一份题为《社会保险及有关服务》的报告，这就是著名的“贝弗里奇报告”。从进行调查、揭示问题、提出建议、促进社会保障制度建设的视角看，其形成过程与开展一次高水平的社保审计非常类似。70年后的今天，我国的社会保障制度建设同样到了必须作出重要抉择的关键时刻，社保审计已经成为全国审计工作的重中之重，认真研究、借鉴“贝弗里奇报告”的成功经验，对进一步发挥社保审计在推动我国社会保障完善中的作用不无裨益。 一、“贝弗里奇报告”的主要内容与历史贡献 贝弗里奇报告是一部饱含公平理念与智慧光芒的政策研究报告，对社会保障制度的发展和完善具有深远的影响。该报告一方面审视了英国当时社会保障制度所存在的诸多问题，分析了原因，详细论述了报告所建议的二十三项改革的理由及具体建议，另一方面提出了一系列建立健全社会保障制度的新理念、新原则，发挥出具有里程碑意义的两大作用：一是该报告把各种改革者的不同愿望融进了一个有内在联系的框架中，是当代社会保障思想的集大成之作；二是该报告确立了战后英国社会保障体系重建的基本框架，标志着福利国家思想开始由理论转变成现实。 贝弗里奇在勾画社会保障计划时遵循了三条指导原则。其一，既要充分运用过去积累的丰富经验，又不拘泥于这些经验；其二，把社会保险作为提供收入保障、消除贫困的一项基本社会政策内容；其三，确定了国家提供福利的原则是基于国家利益而不是某些群体的局部利益，社会保障必须由国家和个人共同承担责任，通过国家和个人共同的合作来实现。具体体现是，一方面在国家承担相应责任的同时，不应扼杀和替代个人在社会保障中的责任；另一方面，国家提供的基本生活保障水平不宜定得过高，而应给个人参加自愿保险和储蓄留出一定的空间。 该报告指出，社会保障应遵循以下四个基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需求；三是统一原则，即社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。这些原则的提出和实施使社会保障理论更加丰富和趋于成熟。 贝弗里奇在报告中建议社会保障计划包括三种社会保障政策：社会保险、社会救济和自愿保险。社会保险用于满足居民的基本要求；自愿保险用以满足收入较多的居民较高的要求；社会救济针对贫困的居民。他还提出了改革社会保险的六条原则：①基本生活待遇标准统一；②缴费费率统一；③行政管理责任统一；④待遇标准适当；⑤广泛保障；⑥分门别类，适合不同人群。报告还指出社会保障计划是一个“以劳动和交纳保险费为条件，保证维持人们所必需的收入，以便使他们可以劳动和继续保持劳动能力的计划”。他的社会保障计划体现着两个理论基点：一是社会保障以保证居民拥有维持生存所必需的生活资料为最低限度；二是社会保障应当体现“普遍和全面”原则，即应惠及全体居民及各种不同的社会阶层，社会保障是全民的全面保障。 贝弗里奇报告正式发表后发挥了十分重要的建设性作用。英国政府于1944年发布了社会保险白皮书，基本接受了贝弗里奇报告的建议，并制定了国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救济法等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家，贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。报告和英国福利国家社会保障制度的实施，其影响还扩展到了整个欧洲，全面开创了西方社会保障制度建设的新局面。 二、“贝弗里奇报告”对我国社保审计的借鉴意义 （一）关注社会保障管理体制机制的改革和完善问题。“贝弗里奇报告”在重塑社会保障管理体制和优化运行机制方面的贡献是巨大的，其成功的秘诀之一是着力点选得精、主攻方向选得准。我们开展的社保审计也应注重社会保障制度完善的“顶层设计”，选准重点环节，提出重要而又可行的建设性意见。比如，当前改革和完善我国现行社会保障管理体制机制的着力点和关键点应当是统筹层次，而主攻方向应当是尽快将其提高到合适的层次。那么，在自下而上的路径已被证明行不通，而全国统筹短时期条件又不具备情况下，我们可否考虑提出强化省级统筹的主导地位和进程的政策主张？即在满足必要和充分的条件基础上，实现省级统筹一步到位，为解决社保资金管理的分散化、社保制度的“碎片化”、社保关系的转移接续、社保基金的投资运营等难题奠定基础。 （二）关注社会保障制度的覆盖面和待遇标准问题。“贝弗里奇报告”强调保障对象的普遍性和保障项目的全面性，认为只有一种造福于大多数人口的福利制度才能够产生出一种公民的共同