土地用途变更管制制度的分析__--__以城市土地用途变更管制为核心的思考.pdfVIP

摘要 摘要 土地是人类的衣食父母，是世人讴歌的永恒主题，其于国民生活中具有 的意义无论怎样估量都不过分。然而随着人类社会经济的高速发展，人口的 剧增，我们的土地已不堪重负，加之土地利用缺乏规划制约和指导，土地资 源未得到合理配置，更加剧了人地矛盾。趋于畸形的土地利用结构，已影响 到全社会产业结构、经济结构的合理布局和经济的稳步发展，其中的土地用 途变更管制问题更为突出，应当引起人们的高度关注。 我国是一个传统农业大国，故在我国土地用途变更管制的相关制度设计 中，更倾向于突出土地的农业经济资源属性，着重对农地进行保护。但是， 笔者认为，随着我国城市化进程的加快，城市地区在土地用途变更中的违规 现象同样值得关注。因为城市土地大多为国家所有，这些现象的存在不仅影 响了土地资源的优化配置，亦导致了国有资产的大量流失，严重影响了我国 经济的发展和社会的稳定。然而，目前学界有关土地用途的研究多集中在土 地用途管制的框架建构以及各级规划的相互协调上面，而较少专门论述土地 用途变更管制体系中所存在的法律问题及对策。鉴于此，本文试图从有关土 地用途变更管制的基本理论出发，结合我国现行的土地用途变更管制相关法 律规定，着重分析我国城市土地用途变更管制在相关法律及制度设计上存在 的一些问题，并尝试提出完善我国土地用途变更管制的一些建议。 本文分为以下几个部分： 第一部分：导论。 我国立法明确土地用途管制的时间不长，相关研究亦属起步阶段。笔者 在对相关文献进行梳理之后，指出了我国目前在该领域研究的进度及不足， 并对本文的逻辑思路作了概述。 第二部分：土地用途变更管制的理论基础与功能分析。本部分分为三节。 第一节简要阐述了土地用途变更管制的历史发展。土地用途管制正式出 土地用途变更管制制度研究_以城市土地用途变更管制为核心的思考 现于19世纪末的德国和美国。是为了保证土地资源的合理利用而采用的土地 管理制度。从世界各国的实践情况来看，土地用途管制实质就是对±地用途 变更进行管制。作为土地用途管制的一项重要内容，土地用途变更管制的产 生和发展与土地用途管制的产生和发展基本上是同一个过程。 第二节论述了土地用途变更管制的理论基础。本文认为土地用途变更管 制的理论基础包括资源学基础、经济学基础和法理学基础。资源学基础是指 土地用途变更首先要满足土地资源的自然条件的要求。土地资源的自然条件 是客观的，更大程度上受土地自身条件决定，人类很难改变，其变更具有可 逆性和不可逆性的区别，该特性的存在客观上需要土地用途变更管制对其进 行调节；经济学基础是从土地资源的稀缺性、土地资源的市场配置失灵以及 土地资源配置的政府干预这三个方面来说的。土地作为一种资源，本身就具 有稀缺性，而市场化的配置方式具有趋利性，其单独作用必然使土地的变更 偏离综合效益的轨道，因此，必须对土地资源实行必要的国家宏观调控，以 弥补市场缺陷；法理学基础则是在法理上为国家实行土地用途变更管制提供 正当性解释，也就是要为国家对土地用途变更进行管制找到一个合法的身份， 学界对此有所有者身份论、国家主权者身份论和公共管理者身份论三种观点， 本文对相关理论作了探讨。 第三节分析了土地用途变更管制的功能蕴涵。土地用途管制主要包括保 障生存功能、优化配置功能、平衡生态功能、协调利益功能和规范市场功能 这五个功能。保障生存功能是指可通过土地用途变更管制来确保耕地的最低 保有量，遏制耕地被无节制地被转化为建设用地，以保障粮食安全，解决人 类最基本的生存问题；优化配置功能在于土地用途的变更不是自由的，不能 因之破坏整个人类和其他生物及物质能量变换的统一和谐，故应当可通过土 地用途变更管制来掌握土地用途变更的“度”，保障土地资源的合理配置，以 期实现土地资源的最优化开发与利用；平衡生态功能是指土地用途变更必然 引起生态环境的变化，产生～系列生态环境公害，而通过土地用途变更管制 则可防治上述生态环境公害的发生，实现生态效益的最大化，保障土地资源 的可持续利用；协调利益功能是指在市场经济条件下，土地所有者和使用者 在土地利用问题上均追求自身利益的最大化，从而可能产生利益上的冲突， 可通过土地用途变更管制以平衡个人利益与国家利益，协调两者之间的矛盾， 2