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我国地方政府债务管理的问题及对策 　　摘 要：由于地方政府债务规模不断扩大，债务管理过程中存在的问题日益凸显。在阐述地方政府债务规模及结构的基础上，提出地方政府债务管理中存在的问题，并有针对性地提出加强地方政府债务管理的具体建议。 　　关键词：地方政府；政府债务；债务管理 　　中图分类号： F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）02-0239-02 　　一、我国地方政府债务现状 　　（一）地方政府债务规模 　　根据审计署2011年3月—5月对31个省和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府债务的债务情况的审计结果。截至2010年底，全国地方政府债务余额107 174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有负债23 369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。 　　根据审计署2012年11月—2013年2月对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务的审计结果。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元，较2010年增加4 409.81亿元，增长12.94%。其中：政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元，占47.92%；政府负有担保责任的或有负债9 079.02亿元，占23.60%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务10 959.69亿元，占28.48%。 　　（二）地方政府债务结构 　　截至2010年底，融资平台公司债务余额49 710.68亿元，占46.38%；地方政府部门和机构债务余额24 975.59亿元，占23.30%；经费补助事业单位债务余额17 190.25亿元，占16.04%；公用事业单位债务余额2 498.28亿元占2.33%；其他单位债务余额12 800.11亿元，占11.94%。 　　截至2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3 227.34亿元和1 295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%[1]。 　　二、地方政府债务管理存在的问题 　　（一）举债主体混乱 　　由《全国地方政府性债务审计结果》可以看出，地方政府债务的举债主体呈现多元化。不仅包括地方政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等。2010年底，全国地方融资平台公司多达6 576家，其债务余额高达49 710.68亿元，占债务总额的46.38%。2012年底，融资平台公司的债务余额仍然高达45.67%。理论上，地方政府债务的举债主体应该只是各级地方政府的财政部门；而现实中，我国地方政府债务的举债主体却包含多种形式，举债主体多且混乱。这种多主体不透明的局面给控制地方政府债务规模和确定地方债务偿还责任等方面造成了困难[2]。 　　（二）债务资金使用不当 　　由于对部分债务投资项目缺乏科学论证，未谨慎考虑债务投资项目的可行性和经济效益，致使建成后的债务项目无法投入使用、使用效率不高或项目收益达不到预期等，从而造成债务资金使用效率不高和浪费的现象。一些地方和单位违规使用债务资金，将其违规投入到资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所；部分单位甚至违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目上[3]。 　　（三）债务偿还机制欠缺 　　目前，我国地方政府债务的偿还主要依靠土地出让收入。2010年底，地方政府负有直接偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 473.51亿元[3]。然而，一旦地价下降，地方政府所能获得的土地出让收入也必将受到影响，地方政府债务的偿还难以得到保证。同时，我国大部分地区都没有建立真正意义上的偿债基金和还贷准备金制度[4]。截至2010年底，在32个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度；即便在建立了还贷准备金的一些地区，也存在随意存取还债准备金的现象。 　　（四）债务监督缺失 　　我国地方政府债务管理中存在各种问题凸显了人大在地方政府债务监督方面的缺位。鉴于我国人民代表大会制度的根本政治制度属性，人大对地方政府债务的监督，理应成为对地方政府债务约束机制中最具正当性的、最基础的举措。但目前，人大还未设置专门的地方债务监督机构，相关的财政监督工作都是由人大的财经委员会负责的，而财经委员会的人员不足且监督工作范围广泛，导致其对地方政府债务的监督不足，无法真正有效地起到