深化土地管理体制改革，促进经济增长方式转变.pdfVIP

深化土地管理体制改革，促进经济增长方式转变 史晋川、钱陈 我国是人均土地资源最为稀缺的国家，人地矛盾非常尖锐。改革 开放以来，特别是进入上世纪 90 年代中期后，随着我国工业化的快 速发展和城市化的大规模兴起，一方面全国耕地数量日益减少、建设 用地供给十分紧张，另一方面却出现了盲目兴建开发区、大搞城市形 象工程等乱占滥用耕地、严重浪费土地的现象，这对我国的粮食安全 和经济社会的持续稳定发展构成了严重的威胁，也引起了党、政府和 社会各界的高度关注。自 2003 年下半年以来，国家相继出台了严格 保护耕地、治理土地市场和促进土地管理体制改革的若干政策，并通 过土地规划、项目审批和贷款控制等方式直接或间接地加强了对土地 资源配置活动的干预，这将对我国的经济增长方式产生十分重大的影 响。因此，研究土地利用与经济增长方式的转变具有重要的理论意义 和实践价值。 一、 土地利用方式与经济增长方式之间的内在关系 在经济体制转型及工业化和城市化进程中，经济增长方式转变的 实质是微观经济主体的市场选择和行为方式的转变，而微观经济主体 的行为决策取决于其对资源要素相对价格变化的判断。因此，当前圈 占土地和乱占滥用耕地现象出现的直接动因，是由于土地价格信号的 1 失真和配置方式的扭曲所致；而土地管理体制及相关政策本身的缺 陷，则是造成土地价格失真和配置扭曲的根源。而这反过来，又更加 剧了企业和地方政府浪费土地资源的行为和进行土地投机的冲动，从 而使得土地资源在农业、制造业和服务业等部门的配置结构更加不合 理，进而阻碍了我国经济增长方式的转变。 二、 我国土地管理体制的特征及问题 （1）城乡二元的土地所有制。当前城市土地国家所有和农村土 地集体所有的二元所有制结构是导致我国城乡二元经济难以消除的 核心因素。在传统体制下，农村土地的集体所有使得来自土地的收益 成为一个村庄农民生活的基本保障，也是农村社区福利的主要来源； 而在城市里，由于国家掌握了所有的土地，所以政府必须为全体城市 居民提供从出生到死亡的完整的社会福利保障。在此基础上我国构建 起了一系列城乡分割的行政管理机制，是导致我国城乡二元结构难以 转换的根源。以交通为例，城市内部的交通是由建设部门负责规划、 建设和管理的；而城市以外（包括城市到城市、城市到乡村以及乡村 之间）的道路是由交通部门管理的。由于两大部门在利益导向上的冲 突和管理体制上的不协调，使得城乡交通建设被人为地分割成两大体 系，一方面政府花费大量的资金用于城市内部及城市之间道路的建 设，而且建了拆、拆了建；另一方面政府对城市到乡村的交通设施却 缺乏足够的资金支持和延伸，这也是造成目前我国农村经济难以良好 2 发展的重要原因之一。此外，城乡分割的供水、供电、教育、医疗卫 生以及环保管理体制，往往使得政府对农村公共基础设施和公共服务 的规划管理和资金投入上将责任推卸给乡村政府甚至农民。在农村的 公共设施建设中，农民不仅要出钱而且要出工出料，这对于经济基础 薄弱的乡村政府和农民来说往往难以承受，因此，很多乡村要么基础 设施相当落后，要么为此背上了沉重的负债。目前据估计，全国乡镇 负债高达 8 千亿元，而且很大部分经济落后的农村难以偿还。 （2 ）国家对土地配置活动的高度干预。在城市土地国家所有的 前提下，政府通过土地批租和垄断土地一级市场的方式，严格地控制 了城市土地的供给量和供给结构。并且通过规划控制和建设审批制 度，进一步控制了土地利用结构，基础设施布局以及建筑总面积等重 要环节和指标，从很大程度上实现了对城市土地利用活动的直接干 预。在这种国家高度干预的机制下，微观活动主体对土地配置的自主 决策行为受到极大的约束，这虽然可以防止微观主体盲目建设所导致 的城市布局混乱，减少行政管理成本；但是，它却严重地影响了土地 配置的效率，而且还造成了日益严重的土地寻租现象。更重要的是， 它无法监督政府滥用土地的行为，特别是对农民耕地的大量侵占。目 前，随着新农村建设的全面开展，政府开始加强了对农村集体土地使 用的管理。除了设立基本农田保护制度外，还强化对农民宅基地审批 和自主建房的管理。但在实践中，基层反映出来的矛盾非