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当前县乡村体制存在的主要问题 贺雪峰 内容提要：本文认为，在自上而下的政绩评价机制下面，县乡之间厦乡村之间。很容易结成利益共同 体，利益整体化了的县乡村三级，既可以摆脱自下(农民)而上的监督，又可以有效摆脱白上(中央)而下的 监督。这种情况下．政蜻工作和中t心工作本身就成了县乡村三级为了谋取自身利益而制造出来的工具。 解决问题的办法，不是抽象地建立所谓现代行政体制，而是应该消极行政， 关键词：乡镇体制 体帮l改革 压力型体刺 消极行政 乡村关系 县乡关系 中图分类号：F 文献标识码：A 一、在农民收入不能快速增长的情况下，难以建立起现代的行政体制 中共中央十六大报告认为，当前中国“城乡二元经济结构还没有改变．地区差距扩大的趋势尚未 扭转”。农业型农村地区，因为农村经济发展比较缓慢，农民收入增长不快，这样的农村地区，就很难 与城市或发达地区农村共享一套行政体制。尤其重要的是，在农民收入不能快速增长的情况下．传统 农业型地区难以建立起现代的行政体制。 现代行政体制是以专业化为标志．以现代财政制度为保障建立并运作的，这种行政体制是适应现 代社会专业化事务大量出现而产生的，其典型形式是官僚制。 中国虽然很早就建立了庞大的集权制官僚国家体系．但在基层．真正现代意义上的以专业化分T 为基础的官僚制度却并未建立起来。一方面“皇权不下县”，一方面在县一级，县官的权力也是高度不 分化的。县令既是行政首长，又是法庭判官．还是地方的道德形象大使．总之是一身多任。 中国真正在县及以下层次建立起官僚制度的时间，可能要推迟到新中国成立之后。新中国成立 以后，在县一级建立丫大量以专业化分工为基础的各种机构，不仅权力机关、行政机关和司法机关分 设，而且行政机关内部设立了大量以瓠世分工为基础的部办委局．这些专业分工的行政机关内设机构 在县以下乡镇一级再设立各种代理机构，即后来发展为乡镇一级“七站八所”的那些机构。 以专业分工为基础的现代官僚制度(或行政制度)具有强大的行政能力，这种行政能力与建国以 后强有力的党组织系统结合起来，与当时强有力的意识形态结合起来，就便中国的国家权力第一次真 正彻底地渗透到了农村的每一个角落，由此为中国后发外生型现代化提供了来自农村的朦始积累。 不过，建国以后建立的行政体制，在乡镇一级真正建立起官僚制度的时间不长．并且建立起来的 官僚制度大多运作很不成功。人民公社时期，虽然公社有党政经等功能不同的班子(结构)，有各种职 能不同的专业化站所，但是，人民公社时期这些机构的结构和功能分开只具有相对的意义．一方面如 众所周知．人民公社时期实行党的一元化领导，党政台一，政经台一，名义上分设的机构(含站所)，职 能上并没有真正分开；一方面，人民公社干部大量是所谓“亦工亦农”的工农于部．甚至是不脱离农业 作者筒介：馈雪峰，华中师范大学中国农村问题研究中心教授， 万方数据 生产的所谓“不脱产干部”。人民公社时期普遍实行的工作方式是“下去一拢统，回来再分工”，所谓“下 去一拢统”，就是人民公社所有工作人员均定期根据布置的工作任务下到生产大队和生产队包队驻 点，掌握农村情况，处理农村出现的各种问题．然后回到公社再汇集情况，掌握全面动态，处理疑难问 题。在中国农村乡镇一级建立现代行政体制的真正努力始于改革开放以后。1984年报社建乡．政社 分设．后来又提出党政分开，开始建立专业化分工为基础的现代行政体制的努力。政社分设．乡政府 建立后，人民公社时期属于块块管理的“八大员”逐步从乡政府中独立出来，变成条条管理为主的专业 化站所。尽管后来这些条条为主设立的一些站所又被归还给“块块”．但独立机构和专业人员的分化 已与人民公社不可同日而语。 问题是撤社建乡以后．以专业化分工为基础的建立现代行政体制努力的成果并不明显。 一方面，虽然政社