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“效率优先”立法进路的形成、表现及简评 　　摘 要 “效率优先”的立法进路在改革开放后发挥了特定的历史功用，同时也留下了一些弊端。本文从法治缺失的教训、变法模式的需求、立法的紧迫需求、立法资源的短缺的角度探讨这一立法进路的形成原因，并考察其在立法实践中的具体表现，同时给予其简要评述。 　　关键词 效率优先 立法进路 立法规划 　　作者简介：梁存宁，华东政法大学2010级宪法学行政法学博士研究生，上海对外贸易学院讲师。 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-236-02 　　改革开放后，基于历史的经验教训及推进现代化进程的迫切需要，大规模体系化立法提上日程。在立法资源不足立法需求旺盛的现实矛盾下，通过配置有限的立法资源，实施“效率优先”的立法模式，快速摆脱了“无法可依”的困窘局面，完成了社会主义法律体系的初步建立。笔者关注了三十多年的立法实践中，并着重考察了“效率优先”这一立法进路。简言之，效率优先立法进路，是指特定的历史语境中的立法者面对具体立法实践中存在的效率和民主价值的冲突，做出立法“效率优先”的考量的立法思路选择。“效率优先”立法进路的总体特征表现为：（1）“三好”的立法认知，即法律有比没有好、快比慢好、多比少好。由于这一认知导致立法过程粗糙，立法质量过低。（2）高效率的立法以相对牺牲立法的民主价值为代价。（3）立法工作表现为有立法规划保障的强计划性，刚性有余而柔性不足，立法的客观规律没有得到充分重视。（4）立法工作中为求高效避开矛盾焦点，“知难而退”，留下立法缺憾。下文将着重探讨“效率优先”立法进路形成的原因及其实施。 　　一、效率优先立法进路的形成 　　（一）法治缺失的教训 　　1978年底召开的中国共产党十一届三中全会，深刻总结了历史教训。把发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设提上了日程。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来……”在对法治缺失造成社会动荡后果的历史教训进行深刻的反思后，立法工作的重要性得到了空前的重视。为迅速摆脱无法可依又亟需法律规范社会秩序的局面下，高效率的立法成为了必然的选择。 　　（二）立法的紧迫需求 　　改革开放初期的立法工作几乎是从零开始的，对立法工作紧迫性的重视在党和国家领导人当时的观念中得到充分反映。邓小平在1978年12月13日党的中央工作会议闭幕会上的讲话中强调“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。执政党对于亟需“有法可依”的认识在立法机关中也得到了迅速的贯彻。围绕着经济调整和体制改革的经济立法是当时国家立法工作当中非常重要且迫切需要完成的任务。早在1982年，全国人大常委会的工作报告中就指出“当前的立法任务、特别是经济立法的任务繁重，我们只能分别轻重缓急，集中力量，有计划、有步骤地首先制定那些当前急需的法规。” 　　（三）立法资源的短缺 　　与紧迫的立法需求相比，立法资源的紧张也使得立法工作不得不选择一种所谓的“捷径”。在立法民主与立法效率的价值选择面前，相对更多的考虑立法的效率就成为了不得不依循的立法思路，这也反映在国家领导人关于立法工作的思路上，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。加上后人总结的“多比少好”，就构成了“三好立法方针”。 　　（四）变法模式的需求 　　现代化理论及实践表明，发展中国家要实现现代化，需要比早发达国家有更大程度的政府干预和控制。通过立法规划实施的强计划性立法，高效率的“变法模式”以强制性制度变迁的形式引导了社会变革，促进了中国的现代化进程。立法作为变法模式的基本表现形式与变法具有不可分割的联系。可以看出效率优先立法进路的形成某种程度上发端于对于立法这一变法模式的工具性价值的期待。改革开放后的立法实践也充分证明了，遵循此思路进行的立法工作使我国迅速摆脱无法可依的局面，国家立法资源得到“指令性”的统一调配，立法的步伐和速度不断加快，在较短时间内生产出了数量可观的法律，初步构建了一个较为齐整的制定法体系。 　　二、效率优先立法进路的表现 　　（一）应急性的快速立法 　　为解燃眉之急，国家紧急制定新的法律。1979年2月，全国人大常委会成立法制委员会，由彭真同志任主任，主持立法工作。三个月内，全国人民代表大会第二次会议审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》等七部法律，堪称世界立法史上的奇迹。这七部法律的制定，标志着新时期的人大立法工作打开了新的局面