我国地方政府债券的发展路径选择.docVIP

我国地方政府债券的发展路径选择 　　2011年，中央批准了广东、上海、浙江和深圳四个地方政府发行债券，这表明了我国地方政府债券的发展已经进入了一个新的阶段。从债务主体结构方面来看，目前我国所面临的地方债务问题主要来自于地方政府融资平台的负债。据有关估计，地方政府融资工具以及举债主体所形成的债务占社会债务总量的46%，由地方融资平台和其他地方性债务产生潜在不良资产的规模将会达到2.5万亿元。国家审计署2011年6月发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2011年底，我国地方政府债务总量为10.7万亿元，其中有5万亿元是来自于地方融资平台。此外，由于地方融资平台的偿债能力过度依赖于土地销售以及当地政府的财政转移，我国地方融资平台面临着巨大的偿债风险。 　　在这个背景下，管理层和银行机构都实施了从紧的贷款风险指引，这就造成了地方融资平台，因无法获得再融资资金而面临资金链断裂的风险，进而导致投资明显下降，而且还将出现对地方政府的倒逼现象。2011年10月，中央政府批准了广东、浙江、上海和深圳四个地方政府独立发行三年期和五年期的政府债券。对于这一举措，不少专家学者指出，地方政府发行债券，可以缓解我国地方融资平台再融资困难和银行系统压力，同时也会对提高地方财政的透明度产生十分积极的推动作用。不过，这个新现象也带来了一系列需要深入研究和广泛探讨的相关问题。 　　地方政府债务发展思路 　　地方政府债务现状 　　从地方政府性债务余额增长角度看，我国地方融资平台在1998年和2009年出现过高速增长的情况。这两次分别发生在亚洲金融危机和美国次贷危机爆发之后，政府为了应对经济增长放缓，而采取刺激性经济政策的结果。加之《预算法》的约束，即各级地方预算不列赤字，也不得发行地方政府债券，地方融资平台成为解决地方政府的预算内财政收支严重失衡问题，而选择的一种融资工具。据统计，2009年我国地方政府债务占GDP的比重从2008年的18%迅速上升至26%。从融资角度来说，由于受到我国金融市场的发展现状以及金融产品结构单一的影响，地方政府融资平台的融资方式也相对地集中于银行贷款。从地方政府负债结构来看，银行贷款在地方政府负债中的占比基本稳定在80%的水平。其中，地方政府债券发行数量虽然也呈现小幅上升趋势，但它在地方政府负债中的占比仅有7%左右。 　　地方债务的解决方案 　　从地方政府的债务结构视角来看，假设我国经济金融发展环境在未来一段时期内不发生重大的变化，对于我国地方债务问题解决方案的设计与选择，一些专家学者认为，应充分发挥地方政府、银行系统、中央政府以及金融市场的积极作用，通过对地方政府部门资产与负债进行存量和增量调整的方式，逐步化解我国地方债务问题。同时，这一调整方案不仅牵涉我国的财政体制调整和金融体制改革，也将会触及到一些深层问题。 　　现有的国内一些专家学者提出的地方融资平台债务问题解决方案，大多从短期与中长期相结合、地方政府与金融机构以及金融市场相结合的设计思路出发，主要包括五个关键环节。第一，地方政府与银行机构结合，以解决地方融资平台的不良贷款问题。第二，地方政府与金融市场相结合，以解决地方融资平台再融资的问题。第三，地方政府与金融市场相结合，从而有助于盘活大量的非营利性资产。第四，中央政府通过对地方政府的税收返还、转移支付以及政策调整等行政手段，为地方债务化解提供支持。第五，积极构建并完善市政债券市场。化解地方债务的具体解决方案可以概括为地方政府发行债券、出售地方政府资产与动用地方政府部分收入这三种方式的组合方案，即确定以发行地方政府债券与出售地方政府资产为主要形式，并以动用地方政府部分收入为辅助的解决方案。 　　发行地方政府债券与出售地方政府资产结合。据估计，通过发行地方政府债券与出售地方政府资产相结合的方式，能够解决地方政府超过1万亿元的不良贷款问题。按照银监会在2010年7月经济金融形势通报会议公布的数据计算，截至2010年6月底，银行对地方融资平台的贷款总额已经达到了7.66万亿元人民币，其中1.76万亿元的贷款属于高风险贷款。根据一些信用评级机构30%的不良贷款率的假设，那么我国地方融资平台的不良贷款额为2.3万亿元。因此，地方政府可以选择通过发行债券和出售资产相结合的方式，来解决这一巨额的不良贷款及有关的债务问题。按照德意志银行大中华区首席经济学家马骏等人的观点，地方政府可以发行地方债券，并且其发行债券的规模也可以相应扩大，由2011年之前的每年2000亿元提高到每年3000亿元，并可将其中的50%用于解决地方融资平台的再融资问题。 　　同时，地方政府还可以出售包括上市国有企业的部分股份、非上市国有企业股权以及土地等资产。参照2002年至2010年我国地方政府资产负债表，截至2010年底，我国地方政府持有