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乡镇政府政策执行力研究综述 摘要：乡镇政府是我国政府层级中最基层一级的行政机关，是国家各项政策的具体执行者，其政策执行力的高低直接关系到广大农民利益和社会主义新农村建设的战略目标实现。本文从乡镇政府政策执行力的研究意义、概念界定、不足现状、原因分析以及提升对策等方面对当前乡镇政府政策执行力的主要研究成果进行了梳理，并在此基础上对当前的研究作了简要评述，提出了乡镇政府政策执行力问题后续研究可以探索的角度、方法和方向。 关键词：乡镇政府；政策执行力 一、研究意义 美国政策学者艾利森曾说过“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”可见，政府政策执行力是政府工作的生命力。政府制定政策的根本目的是为了使政策变成现实，这依赖于各级政府对政策的有效执行。乡镇政府作为我国最基层政权组织，直接面对数以万计农民，是政府机构系统的触角、基石和国家各项政策的具体执行者，是国家意志在地方输出的终端 结合对乡镇政府政策执行特性的分析，我们可以对乡镇政府的政策执行力作出以下界定：乡镇政府的政策执行力是乡镇政府及其工作人员根据上级制定下发的政策，通过制定政策实施方案，有效整合各种资源，将上级政策意图加以实现的一种能力。 三、我国乡镇政府政策执行力的现状 关于乡镇政府政策执行力的现状，许多学者认为长期以来，乡镇政府的政策执行力是比较强的，但伴随着社会主义新农村建设进程不断加快，基层乡镇政府的职能也出现了较大的转变，而乡镇政府政策执行力的强弱直接关系到农村发展和广大农民利益实现，因此，有必要认清我国乡镇政府政策执行力的现状。归纳起来，我国乡镇政府政策执行力的现状主要表现在以下几方面： （一）对政策的敷衍执行。许才明认为这是政策执行无力的表现，表面上制定文字上与上级一致的实施方案，而实际上出于个人或局部利益的原因，将其束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰的事。政策敷衍类似于荷兰学者H.布雷塞斯(Hans Bressers )和M.霍尼赫(Mac Honigh)所说的“象征性合作”，即“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府的合作。” 政策敷衍不仅影响了政策目标的实现，而且也影响了上级政策的权威性与严肃性，恶化了政策的执行环境。 （二）对政策的选择执行。选择性政策执行在基层政府中较为普遍，某些乡镇领导干部为了地方或个人利益，对上级政策进行选择过滤，中途截留，避免使政策内容传达到目标群体和利益相关人。这一现象实质破坏了上级政策的严肃性和权威性，扰乱了国家利益与地方利益，集体利益与个人利益的关系，导致政策变形和执行走样，妨碍了政策整体性功能的发挥和政策目标的实现，甚至最终造成政策执行失败。 （三）对政策的附加执行。潘瑾认为，附加性政策即所谓“土政策”是打着贯彻上级政策要结合当地实际的旗号，自立一套，自行其是，制定的不切实际的做法，结果是损害了大局，使上级的政策得不到贯彻落实，造成了地方保护主义或小团体利益。附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，各地所制定的“土政策”、“土规定”不仅复杂扭曲了政策执行活动，同时扩大了原政策的调控对象与范围，消耗了更多政策资源，也助长地方保护主义。 （四）对政策的替代执行。“替代执行的最大特点是政策的变异性”，近年来，随着中央与地方的分权，地方政府所获得的政策制定与执行中的自主权有所增大，一些地方政府为了使自身利益获得最大化，在政策执行中采取偷梁换柱的做法，这些做法与原政策貌合神离，对上级和对下级都具有极大的欺骗性。这种“上有政策、下有对策”的做法最终使上级政策名存实亡，使上级政策目标无法实现。 （五）对政策的机械执行。机械地执行政策不仅造成政策执行效力低下，而且还在一定程度上造成公共资源的浪费，导致执行结果偏离政策目标。这种不讲条件的机械执行上级政策，其执行也只是流于形式上的。毛泽东同志曾指出，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法”。 （六）对政策的无力执行。造成政策执行无力的原因包括上级政策执行成本的高昂和政策执行资源的缺乏，也可能由于上级政策缺乏科学性，超越了下级政府的执行能力，导致了下级政府无法将政策执行到位。其次，乡镇缺乏良好的政策执行环境，造成了对政策执行的“有心无力”，何林深、常坤从乡镇缺乏政策执行良好的法制环境、乡村宗族势力对政策执行影响的干扰、乡村落后的社会文化观念等方面分析了乡村环境对政策执行的影响。 四、我国乡镇政府政策执行力不足的原因分析 关于导致我国乡镇政府政策执行力不足的原因，学者们进行了多方位的分析。仲艳君从政策自身因素、政策执行主体因素、政策执行机制、政策目标群体障碍和政策