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关于水资源管理的思考 　　摘要：本文作者分析了中国水环境管理体制现状，提出了资源与水环境管理对策及建议。 　　关键词：水资源；管理；思考 　　中图分类号：TU3文献标识码：A文章编号： 　　 　　1中国水环境管理体制现状 　　我国现行的水资源管理是流域统一管理和行政区划下的水资源分块管理并行的管理模式。《中华人民共和国水法》规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”……“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。综观我国《水法》对水资源管理体制的规定可以发现，政府是水资源管理的唯一主体，整个水资源管理过程都由水行政管理部门来操作。属于政府垄断型管理模式，从管理的主体结构的角度看，政府是唯一的管理主体，政府始终是各种治理手段的操作者和当事人，而与水资源直接相关的社会公众大多被看作义务主体；从过程的角度看，政府以垄断的方式包揽了“从宏观政策的制定到微观层次的监督执行”等各个环节的任务。而公众参与权在水资源管理法规中却没有明确规定，由于相对于经济体制改革的急速推进，水资源管理的管理体制改革明显滞后，这无疑对我国的水资源的高效管理形成了制约。 　　1.1我国对水资源与水环境实行双重管理体制 　　在我国水管理被人为的分割为水资源管理与水环境管理两块，分别由水利行政部门和环境保护部门分管。这种管理体制割裂了水的自然属性，环境保护部门与水利管理部门在水资源的开发利用、水环境保护的过程中存在职能交叉的问题。这种双重管理体制会造成水资源利用与水环境保护两个环节出现脱节甚至是对立，管理水资源的水利局强调水资源的开发利用，势必破坏水环境，而负责水环境整治的环保局则过分注重水环境保护，忽视了对水资源的开发利用。 　　政府在理论上是代表社会公共利益的组织。但实际上，政府并不总是公正无私的。组成政府机构的各层官员也是理性经济人，有自己的利益。“如果把参与市场关系的个人当做是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化”另一方面，政府管理部门也并非一个天然地追求公共利益的组织，而是存在着政府机构利益。“诺思悖论”指出了政府机构的自主性与自利性，“政府机构并非一个超然的实体，也有自身的特殊利益。追求政府机构预算最大化成为机构工作人员实现个人利益的途径，同时也反过来成为机构工作人员之个人利益向政府机构利益转化的一种途径”。改革开放之后的30年内，国家政策基本导向是以经济建设为中心，GDP一时成为选拔和提升地方官员的重要指标。在我国的水资源管理上。某些地方政府及其官员的行为服从于追求经济利益的政绩目标，水资源利用的社会效益却不断下降。比如，由于水资源的过度开发与利用，水质恶化、生态污染、地表沉降、气候异常等成为普遍现象。这严重影响到国民的身体健康和生活质量，甚至导致水危机频发，而必须追切面对的社会问题。其深层原因在于，市场经济价值观导致追逐自身利益最大化的“经济理性人”原则通行，追求人水和谐的社会伦理道德凋敝，以水土生态的循环保护为宗旨的水资源管理传统解体。而政府行为目标被市场发展的经济利益裹挟，形成追求GDP增长的行政情结，水资源的公共物品属性没有得到应有的尊重。 　　1.2以行政区域为单元的现行管理体制无法避免地方保护主义 　　水资源区别于森林、草原、矿产等自然资源的显著区别就是其所具有的系统性和整体性。然而在我国水资源与水环境的监督管理部门，大多按照行政区划而设立，隶属于当地各级人民政府。这就造成原本独立的河流或湖泊被人为的按照行政区划而割裂为数块，这种人为的划分破坏了水资源的系统性和整体性，不仅如此，由于不同行政区域主管部门管辖，造成水资源的开发利用方面存在诸多利益矛盾和冲突。 　　1.3“多龙之水”的管理现状 　　水行政实行的是统管部门与分管部门相结合的管理体制，职权范围涉及水行政管理的部门除了水利部门与环境保护部门之外，还有建设、国土资源、交通、农业、林业、卫生、科技以及发展改革、财政等多个部门都直接或者间接参与。多个部门虽然分工各有不同，但又在许多方面存在权力交叉，这种现象被形象地称为“多龙治水”。“中国环境与资源行政管理中的这种职能重叠或虚置、决策不协调或不联合的状况，已经基本被认同为其是环境与资源法律实施的最大的障碍之一。” 　　2水资源与水环境管理对策及建议 　　2.1水环境与水资源流域综合管理机制 　　在当今世界建立综合管理体制已经是各国一种普遍的做法，法国环境部负责全国水利管理，制定与水有关的国家标准。英国环境、运输和区域部全面负责涉及水资源及水环境的各项管理。德国联邦环保部负责除饮用水归联邦健康部负责以外，其他的水资源管理工作。这些国家