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协商民主：中国社区发展的有效治理手段 　　摘 要：治理理论的出现为促进中国社区的发展，和谐国家与社会、政府与社区的关系提供了新的理论思路和实践方向，协商民主作为一种最新出现的民主模型是治理理论所倡导的主要使用工具，强调公众直接参与公共事务，协调不同群体间利益，成为促进中国社区发展的有效治理手段。 　　关键词：治理理论；协商民主；城市社区；农村社区；发展 　　德国社会学家滕尼斯最先在《共同体与社会》一书中把通过血缘、邻里和朋友关系建立起来、拥有共同意志的人群组合称为共同体。据考证，中国学者吴文藻先生最早将滕尼斯笔下的共同体（community）形容为社区，社区概念引入中国。目前，把社区作为通过共同的地域、文化、和利益等要素将个人连结在一起的社会生活共同体，已经得到了广泛的共识。 　　一.20世纪80年代以前新中国社区发展 　　公元前221年秦灭六国，废分封，设郡县，一统中国，建立起高度集权的中央专制统治，因为受到“王权不下县”政权建设思路的影响，原则上由皇帝任命的官员只存在于县级以上，最主要的职责就是收缴税收和断案并不直接与民众联系，国家和个人之间主要是通过由乡绅、宗族长老等组成的乡土精英发生联系。乡土精英们通过组织人民完成对治安、水利、矛盾调解等公共事务的管理，成为地方真正的掌权人，在实际上形成了国家与社会分治的管理体系，百姓自己决定自己的公共事务。但是自鸦片战争开始，古老的帝国开始摇摇欲坠，中央政府急切希望巩固对地方的统治，清政府通过“新政”改革，废科举，设保甲制（被蒋介石沿用），开始将国家政权延伸到基层社会，连年战争和饥荒等自然灾害，造成人口频繁流动。整个中国近现代时期，中央政权下沉、地方自治的基础遭到破坏，但是中央与地方矛盾重重，给予地方多是横征暴敛、强制兵役。 　　1.1949年以来中国城市社区的发展 　　新中国成立初期，我国政府废除保甲制，在1954年召开的全国人民代表大会第四次会议上，制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，规定街道办为最基层的政府组织，居委会为居民自治组织，由人民选举产生，确定了街居制的城市基层组织格局。 　　但是从20世纪60年代开始，出现了与高度集权的计划经济相适应的单位制社区。户籍制不仅限制了人口的城乡流动，也限制了城市人的生活活动空间，单位又包揽了职工及家属包括教育、养老、医疗和治安等一切事务。通过单位，将个人与国家紧密的联系在一起。单位制社区的出现，使得居委会沦为政府和单位机关的执行机构，自治性受到很大影响，仅对弱势群体和社会闲散人员起作用。 　　从20世纪80年代开始，随着我国经济体制和社会体制的改革，国家、社会关系发生变化，单位福利性住房减少、商品房增多，城乡流动加快，政府不再可能实现大包大揽，居委会的工作逐步得到恢复。1989年，《城市居民委员会组织法》的颁布，使居委会的工作活动范围得到扩展，并得到法律和制度的保护。 　　2.1949年以来中国农村社区的发展 　　新中国成立以后，我国开始实行四级行政区划制度，在县和村之间划分出乡（镇）行政区，通过召开人民代表大会选举产生乡镇人民政府，建立起控制基层的行政体系。但是随着社会主义制度的建立，1958年我国出台了《关于在农村建立人民公社的决议》，要求在农村建立“三级所有、队为基础”的农村社区管理体制，所谓的三级所有就是指农村的全部生产资料归“人民公社、生产大队、生产队”集体所有，人民公社设在乡镇一级，生产大队就是村，生产队就指生产小组，吃大锅饭，共同劳动，是农村最基础的生活单位。打土豪，分田地，人民公社的成立，从根本上改变了中国农村的社会权力结构和社会关系，随着地主、士绅阶层的消失，乡土精英被体制内精英完全替换，新兴政权找到了自己的代言人。 　　20世纪80年代，人民公社开始解体，家庭联产承包责任制度的出现拉开了农村改革的大幕，成为中国农村的基本经济制度和土地制度。1982年新修订的全国宪法中明确规定要设立乡镇人民代表大会和乡镇政府，要求政社分开。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡镇府的通知》，在乡建立乡镇府，生产大队、生产组向农村基层自治组织转变，村民自己选举村长、村支书成立村民委员会管理自己的事务，行使自治权。 　　综上所述，20世纪80年代以前的新中国国家政权对社会采取高度垄断的管理方式，国家主导社会发展、主导居民日常生活。城市单位社区的形成和农村人民公社的设立都不断在从意识形态和社会文化方面重新形塑个体的社会身份、行为习惯和生活方式，并把个体牢牢掌控在国家政权的手中。国家社会高度一体，社会自治空间不断被压缩甚至不复存在，政府成为人民利益的代表。 　　随着我国工业化、城市化水平不断提高，社会新兴阶层不断增多，我国社会结构开始重新分化整合，市场在资源配置中的作