人大制度下的政治参及困境——对农民工、一线工人、农民代表履职的考察.pdf

内容摘要 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。民众对国家公权力的“制约”与“影响” 是对民主发展的关键因素。在我国，人民代表大会是公民最主要、最常用的政治参与方 式。而当下的人民代表大会中，上至全国人大，下至地方人大，都有非职业政治人物或 政府工作人员担任人大代表的要求。相比于大多数谙熟国家政治运作流程的政客精英， 不以政治活动为工作内容的人大代表素质如何、怎样履职等话题，在民间泛化开来，而 其中以农民工、一线工人、农民为典型的代表，没有一般政客的习惯和作风，第一次从 事政治活动就担负起代表公民的重要职责，该代表群体的履职能力和工作成果影响着我 国民主政治发展的进程。 人大代表的素质与人大会议的质量有密不可分的联系。当前民间与学界对人大代表 结构谈论最多的皆是官员太多、戴帽代表比重过大、形式太强等问题，同时也提倡应拓 宽代表面、增加基层代表数量。来自基层的农民工、一线工人和农民是没有从政经验的 人大代表之典型，他们的存在实际上符合了前述建议的宗旨，本文在此基础上仍要深入 探讨这样的代表群体的存在是否真正发挥了代议制的最大效益和优势。首先在筛选资格 上，考察从基层挑选合格的人大代表的机制是否严明。其次考察这些农民工、一线工人 农民代表首次参加全国最高级别的议政活动——全国人民代表大会的工作时是否具备 了相当的履职能力，同时碰到了哪些问题。基于这些考察，结合西方视野下的政治参与 与代议制度，思考中国对其代议精神的转嫁与嬗变，提出当前这一代表群体在履职能力 方面暴露出的弱点，继而提出相应的建议。 人大代表履职能力研究是人大代表制度研究的一个重要部分。由于我国人大代表履 职采用的是兼职制度，代表们皆来自五湖四海以及各个不同的行业，因此对于人大代表 的素质、能力的考察更要严格把关。在 1992 年以前，人大代表的工作尚未受到完善且 成熟的法律规制。1992 年，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大 会代表法》（以下简称代表法）在七届全国人大五次会议得以审议通过，它以宪法为依 据，综合了人大代表在履职活动中取得的成熟经验和暴露出的问题，把与人大代表有关 的问题法律化。同年，我国学者蔡定剑在其出版的《中国人民代表大会制度》一书中指 出，我国人大代表素质的关键问题在于职务问题——代表具有安排性和荣誉性。此后， 对于人大代表本身相关的研究相继出现，这些研究文献所涉及的内容主要可以归结以下 三个方面：代表制度及代表素质、履职研究三个方面。 当前我国的民主政治发展下，对普通公民作为人大代表进行政治参与所凸显问题的 研究却比较少，而且这些有限的研究也大多是政治学的视角切入的，从法学角度对此进 行研究的较少。 本文的立意是，无论是改善选举机制还是培训机制，对“政治参与”这一公民的重 要课题而言，这只是一条产业链下游的末端技术方法，虽然意义重大，起到的却是治标 不治本的作用。我们在谈论人大代表应该具备怎样的素质，应进行如何严苛的选举时， 其实都离不开作为基数的全体公民素质的培养，所有公民都应该是潜在的政治家，这要 从培养公民的基本素质做起。因此，人大代表构成的“三多”结构改变不宜急于剧烈改 变，在诸如一线工人、农民、农民工这样的人民代表群体整体素质还没得到有效提升时， 在全体公民的基础公民教育还没有达到理想水平时，一味以减少官员的方法来完善、优 化人民代表的结构问题是有失偏颇的，而当务之急则是提供没有政治参与经验的人民代 表群体提升、增值的机会，使他们与职责要求相匹配。 关键词：政治参与；人大代表；民主；履职；能力； Abstract Peoples congress system is Chinas fundamental political system.National public authority restricted and affected by the masses is the key factor for the development of democracy. Peoples congress is the major and common approach of political participation for people in China 。The Peoples Congre