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行政管理改革问题研究与目标方式行政管理论文 一、行政管理体制的基本含义及其属性与地位 (一)行政管理体制结构简析———四要素说 研究行政管理体制改革问题,首先需要回答究竟什么是行政管理体制。研究清楚这个问题的意义在于进一步明确我们改革的对象是什么和需要改些什么,有利于促进改革的深化。 简单地说,行政管理就是行政机关根据法律的规定,运用行政权力控制社会成员,规范、约束、强制其行为的活动。由此可见,行政管理的内涵中,涉及谁管理、管什么、怎么管等问题。谁管理是关于行政管 理的主体问题。行政主体,一般来说应当是指政府,但是,由于多年来形成的惯例,部门往往替代了政府而成为实际的管理者,因而讲行政主体就常常就成了政府和政府部门。在法律上也把政府和政府部门统 称为行政机关。管什么,指的是行政管理的客体,包含行政管理相对人及其行为。从管理的角度看,在法律的表现形式上除了行为规范外往往转化为行政主体的职责权限规定。怎么管,主要是行政管理适用 什么依据、运用什么程序、使用什么方法和手段、依靠什么机制的问题。谁管理、管什么、怎么管等问题,在法治社会中都是应当由法律加以明确规定的,无法律即无管理就是这个意思。 关于什么是体制,《辞海》表述为:“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”诸多词典的定义基本也是这样的表述。也有人认 为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。[1]5这些表述显然是认识角度不同的结果,没有原则的分歧,尽管有具体描述与概括的不同,但是都包含了主体结构、权力 、制度以及相互关系等要素。 研究行政管理体制的任务之一,就是对行政管理的结构从宏观上进行解构和描述。对各种具体的行政管理活动进行体制上的抽象,我们可以看到,把谁管理、管什么、怎么管等问题放到体制的语境中考察, 所谓行政管理体制,其实就是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。 从结构这个角度来明确行政管理体制内涵的意义,在于有利于分析行政管理体制不同部位和相互关系中的问题,有利于加强改革的针对性和有效性,有利于把握改革的着力点、深化度。据此,有如下几点需 要进一步阐析。 第一,行政管理体制由四个基本要素构成。行政管理体制,简单地说,也就是行政管理的体系和制度。体系包括主体体系(机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构)、权力体系(权力配置、义务设定 、管理程序和运行机制、保障机制、监督机制等),制度就是规定主体和权力及其相关的法律规范、以及作为管理依据的法律规范。行政主体、管理权力、相关机制、法律制度构成行政管理体制的四个基 本要素,缺一不可。由此,可以有四点认识: 一是,行政管理体制是由多个要素构成的复合体,不能将其简单地归结为某一点。比如,不能将权力的不同配置等于行政管理体制的全部。改革权力的配置并不等于行政管理体制改革的全部。 二是,行政管理体制的要素是对动态过程分析的静态描述,体制是各要素的总和,但是,它不是各个要素的简单堆积或直接相加的代数和,而是有机的整体。这个“机”体现在哪里?就在于各要素的不可分割 的联系和协调运作。如像汽车的各部件是构成汽车的元素,但是仅有这一堆部件很难说它们就是汽车了,还要把各部件按照各自的功能和作用组合起来并且能运行,才是真正意义上的汽车。 三是,行政管理体制四要素说的提出,主要是出于论述的方便和对实践中的问题更加有针对性,仅仅是笔者从静态进行的不太成熟的理论概括。比较理想的是既从静态的要素又从动态的运作对行政管理体制 加以概括。 四是,改革行政管理体制,就是改变行政管理体制四要素的构成,调整四要素之间的关系,以革除其弊端。由于行政管理体制各要素存在的问题以及问题的严重程度在不同的历史阶段和不同条件下是不一样 的,因此,改革的任务在不同的时期就有所不同。深化行政管理体制改革,就是要解决当前行政管理体制存在的总问题和各构成要素及其相互间的关系上存在的问题。 第二,行政管理体制按不同构成要素分为不同的具体管理体制。按照其主体构成要素,可以依管理部门的不同而分为具体的管理体制,如公安行政管理体制、工商行政管理体制、环境行政管理体制等等。按 照法律制度规定的不同行政管理行为可以细分为行政许可体制、行政处罚体制、行政征收体制、行政强制体制等等。按照管理的职能不同,还可以分为外部行政管理体制和内部行政管理体制。不同的分类 ,有利于从不同的角度深入研究行政管理体制改革问题。 第三,行政管理体制决定