深化农村税费改革进程中的乡镇政府债务问题研究.pdfVIP

内容 提 要 农村税费改革取得节节胜利，农业税即将取消后，乡镇政府债务 越来越成为困扰乡镇政府、拖累农村经济、影响社会稳定的突出问题。 本论文运用政府职能、公共财政、制度变迁及城乡协调发展等理 论，对我国深化农村税费改革进程中的乡镇政府债务问题进行实证分 析，从财政、经济和体制角度解剖其成因，从政治、经济和社会三个 方面指出其危害，立足现阶段的实际探讨其规律，从国家发展战略、 化解整体思路及具体采取的措施、步骤三个层次，提出了比较全面的 解决方案。 论文共分四个部分。第一部分 (第一章)，相关理论考察。介绍乡 镇政府职责、农村公共产品的特点、制度变迁及城乡协调发展理论。 把乡镇政府债务问题放在市场经济体制框架和农村税费改革制度变迁 的过程中重新定位，明确解决问题的现实条件和理论基础。 第二部分(第二章)，乡镇政府债务的实证分析。从有关部门统计、 新闻报道及相关调研资料对比分析中可以看出，乡镇政府债务数额大， 分布面广，而尤以中部产粮区为甚。20世纪90年代前期，政府间层 层放权使乡镇政府有了更多支配社会资源的权力，先富地区的示范效 应使中西部地区乡镇政府干预经济的冲动得到进一步刺激。90年代中 期以后，经济过剩时代的到来使后发展地区出现乡镇财政缺口，诸多 乡镇政府选择了向农民伸手，民怨沸腾。2000年后，农村税费改革砍 断了乡镇政府通过增加农民负担弥补财政缺口的链条，提供了乡镇政 府债务问题浮出水面的机制。 从政府职能履行角度划分，可把乡镇政府负债区分为职能履行负 债和非职能履行负债两大类。这种分类体现了在市场经济体制背景下， 乡镇政府负债的合理性程度，为确定乡镇负债偿还的优先顺序提供了 理论依据。按照政府负债不确定性程度的大小，可区分为直接显性负 债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。该分类将乡镇政 府债务按承担责任的直接程度进行细化，从法律角度为乡镇负债偿还 顺序的确定提供了依据。 第三部分 (第三章)，乡镇政府债务的成因和引发的风险。乡镇政 府债务问题是财政收支状况恶化的体现，·是多方面原因长期累积的结 果。从乡镇财政收入与支出消长的角度看，乡镇政府债务的成因主要 体现在五个方面:兴办乡镇企业失败、推进农业产业化经营失败、超 经济承受能力兴办基础设施建设项目、行政成本过高和收入组织不到 位。 虽然乡镇政府债务由财政缺口引发，但体制性因素往往起着决定 性作用。政府间从上到下的 “压力型体制”，造成乡镇政府在减收和 增支的双重压力下毫无招架之力。注重GDP增长率和财政收入增长率的 “政绩”考核机制，政府间信息不对称，刺激了乡镇政府参与经济活 动的冲动，使财政虚收和 “政绩工程”恶性发展。财经监督机制不健 全，预算约束软化，乡镇财务管理混乱，债务管理体制不健全导致债 务规模失控。 作为一个转轨国家，我国乡镇政府债务涉及面广、成因复杂、形 成时间长、法治约束不力，积聚了巨大的风险。一旦爆发债务危机， 会造成乡镇政府社会公共管理和服务职能退化和异化，政府义理性下 降;社会信用体系遭破坏，社会资本和资金运行链条中断，阻碍农村 经济发展;农民负担反弹，农村税费改革走向体制回归，农村干群矛 盾持续紧张。 第四部分 (第四章)，解决乡镇政府债务的途径和措施。从根本 2 上说，我国长期实行城乡不均衡发展战略是形成乡镇政府债务决定性 因素。因此，化解乡镇政府债务，应从国家发展战略着眼进行全面统 筹安排。 近期化解乡镇政府债务问题的思路是，区别不同地区、不同类型 乡镇政府的债务特点，确定不同的化解策略。明确不同地区地方政府 在解决乡镇政府债务上的责任，运用化解债务与取得上级转移支付相 挂钩的激励机制，采取先试点后推广的改革步骤，按照公共产品均衡 化的要求，采取对不同类别债务统筹考虑、分次序化解的策略，制订 消债、改革财政体制与减人同步进行的综合性改革方案。 乡镇政府化解债务的具体措施包括:强化预算管理，防止新债发 生;确定不同发展水平乡镇公共产品的动态需求次序，建立农村公共 产品供给评价体系和乡镇政府债务统计评价体系，为从根本上解决乡 镇政府债务问题提供理论依据;根据乡镇政府债务的不同性质，核清 其现有规模，分清偿债义务，挤压债务水分;清理债权，变现资产， 立足乡镇自身，多管齐下化解现有债务。 中央和省级政府应根据自身财力承受能力，结合不同地区的