地方政府间的非范税收竞争分析.pdf

论文摘要 一、论文研究动因 进入九十年代以来，特别是随着分税制，政府间财政分权体制的 建立，我国各级政府对于税收资源的争夺也曰益激烈，引起理论界对 “税收竞争”概念的关注。事实上，我国的税收竞争历史由来已久。 即便是在大一统的年代，地方政府也从没放弃过对经济权利的争取和 利用，我们只要回顾一下中国财税史上的屡收屡放就不难明白。 尤其是改革开放以来，我国在许多领域积极或消极地推行了地方 分权，如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、 非公有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开 发区的发展以及金融权力的地方化。这种地方化为政府获得和维持独 立利益和自主地位创造了条件。正是在地方化格局的基础上，中国的 政府体系实际上表现出竞争性。在此，我们要注意区分政府体系的实 际运作情况和书面规定情况的差异。德国维藤大学的何梦笔教授在 《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》一文中指出“中国从政 治体制上来说是一个明显单一制的国家，但随着改革措施的不断引 入，中国的财政体制也吸收了不少分权的因素，并在有意平淡处理的 分税制改革名义下尝试把这些分权因素纳入政治体制中。正是这些现 象使得一些学者有理由提出准联邦制的概念”。 在此情况下，采用竞争性政府的分析思路来解读中国的经济转型 将是一条行之有效的思路。由于中国存在巨大的空间(或地区)差异， 全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济不同的反应，而这种反 馈差异将促使各地逐渐形成不同的转型路径。同时，转型过程中各地 的不同制度安排会引起相互趋异的结构变迁，而这种相互趋异的结构 变迁反过来又会使得地方利益逐渐形成并日益显著，从而形成新的转 型格局。这一动态过程可能促进或者阻碍全国经济转型的进程。冈此 放弃那种以为经济转型可以整齐划一的在全国范围内推进的“点经济 学”，转而以政府竞争作为讨论转型经济的理论范式可能是一种有益 的尝试。 本文试图以地方政府问的非规范税收竞争为切入点以窥政府竞 争的全貌，进而探讨税收竞争对我国经济转型的影响，并提出规范意 见。 二、论文的主要内容和观点 第一部分 地方政府闻非规范的税收竞争的定义、分类及其形 式 在该部分首先分析了税收竞争的相关概念。概念的定义是服务于 分析需要。对“税收竞争”下定义并非出于形式上的需要，而是希望 借此规定后文的讨论范围。因此，对论文讨论范围的思考才是“税收 竞争”概念定义的核心问题。将税收竞争分为国际问税收竞争和国内 的税收竞争，并由此而引出了国内各地方政府之间的税收竞争的概 念。 其次，根据我国政治权力的划分将我国国内税收竞争划分了三个 类型。即中央政府与地方政府之间对税收收入的竞争，地方政府之问 对经济资源和税收资源的竞争，同级政府内部对税收资源的竞争。对 第一利t和第三种税收竞争略笔带过，而主要讨论了地方政府之间的税 收竞争，并将之划分为制度内税收竞争和制度外税收竞争。而制度内 竞争的非规范部分与制度外竞争，二者合称为非规范税收竞争。至此， 本文分析的对象一一地方政府间非规范的税收竞争的概念被引出和 解释。作者对制度内的税收竞争和制度外的税收竞争各自做r一个简 单的概念阐述和因素分析。 最后，分析我国目前地方政府之间非规范的税收竞争的表现形 式。主要有征管竞争、立法竞争和司法竞争的内容，而具体的表现形 式除了违反国家法令擅自和越权减免税之外，还有种种变相减税、包 税的形式和地方保护主义的形式。通过这些表现形式，可以发现，目 前我国地方政府之问的税收竞争主要是非规范的税收竞争。 第二部分地方政府非规范税收竞争的动因和体制背景 这部分是本论文的重点部分。只有正确分析了地方政府问非规范 税收竞争的动因，我们才能对症下药，找出规范它的途径。就我国情 况而言，地方政府间这种非规范的税收竞争的成因主要有以HL个方 向： 1、财政管理体制改革使地方政府成为拥有自身利益的经济主体 的同时获得了极大的财政自主权，这是非规范税收竞争的体制冈素。 当地方政府拥有可自主支配的财权后，地方政府就会用之来追求 本地区福利的最大化，而是否能有效实现这一目标又影响到地方官员 的升迁，因此地方政府具有采取税收先征后返来吸引区外资金的内在 动因。 2、我国长期以来实行的产业保护的税收政策一方面根深蒂固， 另一方面也为地方政府保护本地经济提供了政策保护，这为地方政府 实