07.用地存量背景下规划设计方法创新思考.pdfVIP

用地存量背景下规划设计方法创新思考 赵力生 摘要：新常态下，用地存量背景的规划愈发受到重视。本文通过对比存量与增量规划编制思路的不同，总 结出存量规划更关注功能内涵提升及保障规划实施的制度设计；在方案构思中以问题导向为主，更倾向“有 什么——怎么调”的构思逻辑；成果内容强调用地及政策双重控制，注重规划过程性控制的三大特点。文 章以此为基础，结合上海市杨浦区新一轮空间发展战略研究的项目，详细论述了用地存量背景下的四个规 划设计要点思考，空间结构构思应基于现状与目标优化，而非英雄主义的破旧立新；存量资源的利用方式 应建立在存量资源与功能需求匹配关系的基础上，以功能优化为魂，形态更新为表；建成环境更新应以 “针 灸式”微更新为原则、而非“手术刀式”大拆大建；规划管控方式应增加政策区为手段的空间政策管控， 而非传统单一的土地使用技术管控。 关键词：用地存量 规划设计 空间结构 存量资源 建成环境 规划管控 引言 二十年的城镇化高速发展期，投资驱动的发展模式及政府的土地财政模式，都需要大量 建设用地供应作为保障，而存量土地的开发存在成本高、成效慢、矛盾大的缺点，因此过去 的城镇化高速发展期内，增量土地是主要的建设用地来源。 近年来，伴随我国经济发展进入新常态，在国家严控新增建设用地指标的政策刚性约束； 中心区位土地价值的重新认识和发掘；建成区功能提升、环境改善的急迫需求；历史街区保 护和特色重塑 （邹兵，2013）的背景下，存量建设用地日益受到重视。与之相对应，存量背 景的城乡规划设计项目也逐渐增多。以某规划设计院某设计所2008 至2014 年承担的城乡规 划类项目统计分析看出 （如图1 所示），近年来存量背景的规划项目占总项目数比例逐渐上 升，至2014 年，在项目数量上，存量与增量规划几乎平分秋色。 图1.某单位2008-2014 年增量与存量项目个数统计 本文首先讨论了基于建设用地的增量与存量规划项目 （下文简称增量与存量规划），在 规划编制思路 （关注重点、规划构思逻辑、成果形式与表达）上的不同；其次结合上海市杨 浦区新一轮空间战略规划的案例，具体论述了存量为主的背景下，在空间结构构思方法、存 量资源利用方式、建成环境改善原则及规划管控方式等方面的创新思考。 1.增量与存量规划编制思路的不同 1.1 两者不同的关注重点 1.1.1 增量规划更关注物质空间设计 对大多数增量规划而言，较少涉及复杂既成利益关系的优化和协调，涉及村庄、企业等 既有利益主体的问题，处理方式也相对明确。规划更多关注的是自然环境、地形地貌等物质 空间的影响。增量空间的开发往往依赖大项目带动或者投资驱动，规划设计只需满足委托方 需求即可。设计要求相对明确、单纯的聚焦到定位及功能、空间及相关支撑系统等物质空间 设计方面。 在规划实施方面，增量规划的实施相对可控，只要依托的大项目及投资付诸实施，增量 规划将相应得以实施。依托现有的法定规划体系，即可实现增量规划对物质空间的规划设计， 即经历总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划，及后续建筑、景观设计后，即可施工 建设。 1.1.2 存量规划更关注功能内涵提升及保障规划实施的制度设计 对比增量空间发展的大项目带动及投资驱动模式，存量空间的发展动力更多的来自于存 量空间所承载功能的内涵提升，形成内涵式、内生性的发展动力，而不过分依赖外延式、投 资驱动的模式。通过功能内涵的提升及相互促进，形成对既有利益主体和单元关系的协调优 化互补，进而形成对整体空间结构的优化方案。 存量规划涉及的利益主体复杂，需协调的利益主体多元，往往需政府、市场、市民多方 参与，共同协商，依靠单纯的空间设计难以解决实施问题，往往需要进行制度设计，以规划 配套政策的方式保障规划实施。 1.2 两者不同的方案构思逻辑 1.2.1 增量规划，目标导向为主，逻辑倾向“做什么——什么样” 增量规划，大多有较为明确的发展目标，规划以目标导向为主，整体逻辑一般为先明确 发展目标，再绘制发展蓝图，最后论证支撑体系。首先分析“做什么”，对自然环境利用、 地形地貌条件、现有建设利用等方面围绕发展目标给予分析，均为论证发展目标提供支撑。 规划重点内容在于描绘“什么样”，即空间蓝图，基本内容包括空间结构、用地布局、用地 构成、道路交通支撑系统、开敞空间系统、公共服务设施系统、市政基础设施系统、公共安