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社会管理创新的规制革新与发展路径 关键词：社会管理创新 规制 自治 法治 内容摘要：政府规制模式的转型是我国当代社会管理创新的重要内容，从公权力到公共事务以及规制缓和与政府职能强化标志着主体与行为的两种规制变迁路径。法治水平作为行政法实施的动态可以被假设为一种创新标准，适用于社会管理创新的评价体系。 中图分类号：D921 文献标识码：A 2012年，十八大报告中明确指出，在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，并将法治保障作为社会管理创新格局的最后一块重要拼图。可以发现，作为公法研究背景的政治意义上的社会管理创新话语被不断缩限与精确，社会管理创新活动被定义为加强社会建设的一部分。 社会管理创新的时代机能 当下的社会管理创新理论研究兴起于21世纪，但笔者认为，作为事实状态的社会管理及其创新现象伴随着国家形成就已存在，而且是国家在存续过程中必须不断进行的。社会管理创新的本体需要以特定语境来诠释，传统与创新仅仅是一种相对的动态概念。如果客观环境的相关要素难以保持一致，那历史比较的优劣自然也无从谈起。因此，我们也要避免一种狂妄浅薄的进化观，感到现在我们是站在已往历史的最高点（钱穆，1996）。 如今，全面建成小康社会的政治要求促使国家更积极地提供社会福利，服务政府从理念到实践的转型也正主动或被动地进行着；相对的，风险与机遇并存，主导社会管理的政府公信力一再受创，行政集权体制的改革举步维艰，经济高速发展的同时却无法保障利益平衡分享，静态社会结构稳定下矛盾频发，这些皆是我们所处时代的社会环境与现实问题，也是行政法发展的动力。德国社会学家乌尔里希.贝克在1986年出版《风险社会》的时候，大概不会想到世界上规模最大的风险社会即将在东方的中国形成（郑永年等，2012）。不同国家面对不同的发展压力，对政府活动的预期应有所不同（芭芭拉.格迪斯，2012）。我们可以从宏观视角出发，运用结构主义方法论对社会管理创新问题进行整体考察，以中国共产党1921年建党为基点，通过结构和功能、起源和历史、个别与社会来分析各阶段有效、稳定执政时期的认识论上的主体，进而探寻社会管理创新的动因、结构及路径。此外，我们也要着眼于当下的微观层面，不断在既有的行政法规范框架内充分运用试错空间来评估、检验治理工具，于部门法的基层实践中归纳、提炼社会管理创新中的行政法基本理论。 规制革新的两种发展路径 路径，是指研究中被认为最有用且最为恰当地达成理解的某些角度、因素或者手段（芭芭拉.格迪斯，2012），社会管理创新中的政府规制发展路径，即我们所追寻和明晰的能在特定历史环境下有利于加强社会管理效果的行为范式。近年来，公共行政和行政法都已被收入更具吸引力的治理（governance）概念之中（伊丽莎白.费雪，2012），以民生为导向，着眼于行政过程中规范性与有效性的平衡问题。 （一）从公权力到公共事务：社会管理主体的组织形态变迁 现代国家的公共行政改革运动高潮迭起放松规制、商业化、法团化、公共部门减缩、私有化及全球化所带来的深刻变化，在世界范围内从根本上改变了多个国家的政治和社会景象（迈克尔.塔格特，2006）。这些现象虽然并不完全对应我国的现实，但这种世界潮流已经不可否认，即使仍然保持行政集权的形式，当前我国公权力行政的孱弱与低效已日益明显，庞杂的行政需求迫使政府不得不分化社会管理权力，逐渐向扁平形态的管理体制转变，以应对公共事务。 以往根据组织法直接建立或法律法规授权的社会管理组织体系发生了松动。 其一，主导社会管理的政府主体正在经历再造（Rebuilding）。政府不仅仅是社会的管理者，更多的则是作为公共服务的提供者。我国政府不断强调自我的人本意识与服务职能，在整个社会民主秩序的框架下，努力转型为通过法定程序按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府（刘熙瑞，2002）。在此意义上甚至可以说，政府与其他社会主体基于社会分工，平等地在社会结构中发挥不同功能。 其二，社会是有生命之物，被动收束与自律同生共存。市场经济的日渐成熟不仅带来物质需求的满足，更重要的是为社会主体带来自治理念的丰满，如高校、企业、社区等特定领域，自治权力的来源更多系于契约与合意，或许仍有相应的法律规定，但这里的法律规定仅仅是种形式确认。随着公民社会的兴起，社会主体（组织）在特定区域内的公共管理权力似乎与天赋权利一样正当了。因此，社会管理主体的发展不再单向度地由政府垄断，而是以各类公共事务为导向来牵引、选择与建构。 社会管理主体的多元化发展，既意味着公共事务的分工与社会风险的分散，也会带来社会治理能力的分化。公共事务为导向的行政组织重构并不否定政府的主导性作用，恰恰相反，在限权政府破产及行政国兴起的现实下（谭宗泽等，2009），这种发展趋势促进作为社会管理主体的政