第15章财政联邦制第一节中央集权与地方分权.docVIP

《公共经济（财政）学》 第15章 财政联邦制 在绝大多数国家，公共部门的经济职能是由不同级次的政府共同承担的，因此，公共部门内部尤其是上下级政府之间如何划分财权和财力，就成为经济学家们热烈讨论的问题。 在公共经济学文献中，这一问题被称为财政联邦制。 本章以中央政府与地方政府之间关系为基本层面，阐述财权和财力的划分的理论依据和方式方法。 第15．1节 中央集权与地方分权 15．1．1 实行财政联邦制的理由 现实生活中绝大多数国家都实行分级管理的模式，即除中央政府之外，通常还有多级地方政府。这是因为中央集权与地方分权各有其优点。 中央集权的主要优点包括： (1)有利于矫正外部效应 许多公共项目具有外部效应，如学校培养的一些学生毕业后去其他地区工作，会产生地区间的正外部效应，某项水利工程可能影响其他地区居民的生活质量。如果公共项目完全由地方政府决策，地方政府难以矫正这种正的或负的外部效应，结果公共项目不是过少就是过多。 (2)有利于产生“规模效益” 公共产品按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品两大类，前者是指受益对象覆盖到全国的居民，如国防和外交；后者是指受益对象仅局限于某一区域的居民，如路灯和消防。全国性公共产品由中央政府提供，人均成本大大降低。 (3)有利于实现宏观调控 如果中央政府没有足够的财力，就无法解决由于自然条件和历史条件造成的地区发展差异，甚至无法保证贫穷地区居民应当享受的最低公共产品供给水平，如中小学教育、洁净生活用水、传染病防治等。如果大部分财力由地方掌握，中央政府很难运用财政政策工具来影响经济波动，地区之间为了税收收入会本能地进行产业竞争，各种名目繁多的税收和补贴政策纷纷出台。 地方分权的主要优点包括： (1)有利于充分显示居民的偏好 美国著名经济学家斯蒂格勒(G. Stigler)对于地方分权的合理性作了一个公理性的解释。 第一、与中央政府相比，地方政府比中央政府更了解管辖范围内居民的需求偏好； 第二、管辖范围内的居民有权对不同种类和数量的公共产品进行投票表决：应该让居民通过对地方事务的参与把自己的偏好化为地方政府的政策。 (2)有利于发挥地方政府的信息优势 美国经济学家特里西(R. W. Tresch)认为，现实经济生活中，存在信息不完全和不确定的现象。与地方政府相比，中央政府对全体居民的公共产品消费偏好了解得不够清楚，因而，由中央政府提供公共产品就会有一定的偏差，不是不足就是过量。相反，地方政府对辖区内居民的公共产品消费偏好比较了解，也即地方政府的偏好误识率比中央政府低，因而由地方政府提供公共产品更有可能使社会福利达到最优化。 (3)有利于推动制度创新 集权体制下地方政府没有或者很少有自主决策权，只是中央政府行政命令的执行者。分权体制可使地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新，形成地方政府相互竞争的局面。就居民而言，可因地方政府相互竞争而获得广泛的选择，按照自己的偏好“以脚投票”。 可见，中央集权与地方分权各有利弊，只有实行适度的集权和分权，才能趋利避害。如图15．1所示，假没有甲、乙两国分别实行两种制度，即甲国崇尚中央集权，乙国崇尚地方分权，从效率角度分析，中央集权与地方分权的各种组合，对社会福利发挥最大的边界是TT。 图15．1 中央集权与地方分权 假定在正常的经济状态下，两国的社会福利函数分别为甲国的、、，和乙国的、、，由于，而，所以由最适解的切点a和b获知，极度的中央集权和极度的地方分权，均不足以带来社会福利的最大化，集权和分权都必须兼顾。 那么，怎样才能兼取中央集权与地方分权的优点呢? 有经济学家主张实行财政联邦制。 从法学的角度看，联邦制的基本特征在于各州在联邦宪法规定的权限内拥有自主的立法权。所以，联邦制的优点在于把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的好处结合起来。 公共经济学中所谓的“财政联邦制”(Fiscal Federal System)，是指公共部门的经济职能不是由中央政府或地方政府独自去履行，而是由它们在合理分工、鼎力合作的基础上共同去完成。为此，各级政府在财权和财力上应拥有一定的独立性和自主性，但上级政府应当对下级政府提供补助。 当今世界有许多国家实行财政联邦制，就是因为它能确保中央政府和地方政府决策权的分离，而这是极度的中央集权体制或极度的地方分权体制所不具有的。 以公共产品的外溢性为例可以说明这一点。所谓公共产品的外溢性，就是指某一辖区提供的公共产品，给并未付出任何代价的其他辖区带来收益。比如有两个辖区A和B，如果辖区A的公共产品收益外溢到辖区B，而辖区B的居民并未对溢进的公共产品作过公共选择，也未曾为此缴纳任何税收，于是便出现了辖区之间的公共产品外溢性现象。外溢性的存在会挫伤辖区A