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我国地方立法透明制度研究 透明度原则是现代立法的民主化、法治化的基本特征。现代立法的民主化、法治化一方面要求立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的透明性；另一方面要求公民、社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。其精义就是要求以透明的法律作为社会主体的行为规范和价值指南,而且立法活动本身也应当依法透明进行，注重立法过程及程序的透明与民主，以确保立法结果的科学合理，使现代社会不仅实现有法之治,而且实现良法之治。 　　地方立法是相对于国家立法而言，在我国主要包括地方人大立法活动和地方政府立法活动。本文主要讨论的是地方人大立法，指有权限的地方人大及其常委会，在本地区的时空范围内，就执行中央立法和规范地方性事务所颁布施行的立法。就制定内容而言，地方立法涉及的范围非常广泛，相比国家立法，地方立法的透明制度容易被忽视，目前尚没有地方性法规制定程序的制度性规范，有必要进行制度建构。 　　 　　一、我国地方立法的透明制度现状与缺失 　　 　　透明度原则源于西方社会。在早期它是伴随着西方市场经济的发展进程而逐渐成熟起来的。在商人面临市场的巨大挑战时，就需要设法克服市场因法律、政策变动而带来的风险。商人们迫切要求市场具有相对的稳定性和可预见性，要求政府管理市场的法律、法规、规章、政策透明，以便公众能够方便地获得政府管理和服务市场的信息。因此透明度原则在早期又被称为“阳光原则”或“知晓原则”。如美国在经过1929年至1932年的经济萧条之后，联邦政府颁布了一系列以证券法和交易法为基础的法律、法规，被称之为“蓝天法”（Blue Sky Laws），即管理证券交易的法律必须像蓝天一样的透明。 　　目前，我国各省、市级具有立法权的地方人大在立法实践中大多采取了以下几种方式以体现透明度原则的要求:（1）人民代表大会会议透明举行，采用现场直播、各类平面媒体报道等方式向公众公开会议内容和进程；（2）在人民代表大会会议及其常委会会议设立旁听席，让市民自愿报名参加旁听；（3）人民代表大会会议根据情况举行新闻发布会、记者招待会；（4）人民代表大会常务委员会在人民代表大会会议举行日前,将开会日期、地点和建议会议审议的主要事项通知代表,并予以公布；（5）公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等。这些做法均反映了我国地方立法在透明制度方面的现状。尽管上述实践中的做法在一定程度上体现了立法透明的理念和要求，但透明制度建设仍有不足。地方立法透明存在的主要问题是立法活动内容、程序公开性方面缺乏全面的制度性规定。主要体现在以下方面： 　　 　　（一）透明度原则在立法观念方面的缺失 　　透明度在立法观念的缺失主要表现在三个方面：（1）少数立法者的观念比较落后，还存在以行政管理理念指导立法的观点，开门立法、民主立法的意识还不强。（2）公众参与立法率较低，参与立法的意识不强。主要有两个方面的原因：第一，无关论思想。有相当一部分民众认为，立法是国家的事，与我们百姓关系不大，你上面怎么说，我们百姓就怎么干，何必费那个劲，或者是认为参与立法活动也不会对立法产生任何影响，只是走走形式。没有从根本上认识到参与立法是人民参与国家事务管理的途径之一，是保护老百姓合法权益的重要方法。第二，民众参与立法还受到诸多条件和因素的制约，诸如经济条件、文化、素质、时间和精力等，如果这些问题得不到妥善解决，民众参与立法的积极性就难以调动起来。公众应当是立法的积极参与者，而不是被动接受者，提高公众参与度，是全社会的共同责任。没有广泛的公众参与，立法的民主性也就无法体现，人民的意志和利益要求也无法得到表达。（3）地方立法中仍存在行政部门利益。少数行政部门总想通过立法把自己的部门利益以法律形式固定下来，有利的事就争着立法、抢先立法，没有利甚至是要尽义务的事，就没有立法积极性。如果审批、收费、发证、罚款等尚未规范，一些行政部门就想通过许可、收费、发证等前置手段来强化自己的权力，把管理相对人管理住、管死。这些观念上的缺失将直接影响WTO规则在我国的统一实施。 　　 　　（二）透明度原则在立法程序方面的缺失 　　1. 立法计划 　　立法过程的公开透明首先应当从立法计划的公开透明开始，让公众参与立法计划的制定。目前，我国的地方立法计划多是由政府行政部门先提出草案，这不免会带有部门利益在其中，虽然与其行政管理目标会基本一致，但与公众的需求未必一致，所以要让公众参与到立法计划的制定中，让公众对立法计划进行评审。 　　2. 法规草案公布 　　目前，很多省市人大在制定法规时会有选择地公布法规草案。有选择是指，其公布的法规草案不是全部即将制定的法规的草案，而是经过选择，被认为与公布关系较密切，受关注程度高的法规的草案。但是，这种选择性行为，是由部分专家或立法部门的领导决