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我国城乡规划许可证制度的变迁 ——从“一书两证”到“一书三证” 刘小文 乔森 刘学良 摘要：介绍了我国城市规划管理由《城市规划法》的“一书两证”规划许可证制度到《城乡规划法》的“一书三证”规划许可证制度的变迁，分析了两者之间存在的差异，并指出了其对我国城市规划管理的意义及其存在的一些不足之处。 关键字：城市规划；城乡规划；许可证制度；一书两证； 一 引言 城乡规划许可证制度是我国城乡规划实施管理的核心，在城乡建设和中发挥了重要作用。但是，随着经济社会转型，城乡规划管理面临的问题日趋复杂，原有计划经济背景下的城乡二元分治，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要。改革的逐步推进和市场化的逐步深入，如土地使用制度改革和投资体制的改革，迫切要求城市规划管理做出相应调整。城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理做出规定。在此背景下，《城乡规划法》，解决城乡内部建设的诸多混乱现状，扭转农村建设无规划现状，实现城乡规划全覆盖，追求城乡之间布局的协调发展健全行政权力的监督约束机制和公众参与机制。本文通过回顾规划许可证制度的变迁来充分认识城乡规划法的突破，并探讨目前规划许可证制度依然存在的问题。 二 规划许可证制度的变迁 城市规划许可，是指城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请通过颁发许可证件，依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为《建设项目选址意见书》、《建设项目规划许可证》《建设工程规划许可证》，城乡规划法增加了乡村建设规划许可证“一书三证”。 1．建设项目选址意见书 建设项目选址规划管理是对建设项目实施引导、控制的第一道程序，主要审核建设项目的选址和布局。原有城市规划法第三十条规定，而随着土地制度的改革，尤其是土地二级市场的形成，获得土地除了原有的行政划拨方式以外，还可以土地出让的方式。后者为市场主体的自主行为，其满足建设项目规划许可即可，不需要申请选址意见书。因此，城乡规划法第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。建设项目选址规划管理的范围发生变化，从原来的管理所有建设工程到目前的只管理行政划拨获得土地使用权的建设工程。 2．建设项目规划许可证 建设项目规划管理是城乡规划管理的核心，其主要内容是核定建设用地位置和界限以及提供建设用地规划设计条件（如核定土地开发强度；建筑容积率、建筑密度、建筑高度等规划管理要求）。原有的城市规划法第三十一条规定规定了计划经济背景下的以行政划拨方式获得土地的管理要求城乡规划法为满足市场经济发展的要求，对于获得土地的两种不同方式（行政划拨和土地流转）做出不同的管理。城乡规划法 3．建设工程规划许可证 城市规划法规定审定建设项目的建筑施工图后，才能发放建设工程规划许可证。而城乡规划法规定只要审查建设工程设计方案后，即可核发建设工程规划许可证简化了办理手续。城乡规划法规定城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布体现了城乡规划法向公众参与方向的改进，但是并不彻底，只是个知情权，没有规定公众对与自己利益相关的建设工程规划许可的参议权力。4．乡村建设规划许可证 原来在乡村规划区建设需要向规划主管部门领取村镇规划选址意见书和村镇规划建设许可证，即所谓的“一书一证”。城乡规划法取消了村镇规划选址意见书制度，今后乡村建设只要向规划主管部门申领一个证件，即乡村建设规划许可证 5．违反规划许可的法律责任 城市规划法第三十九、四十和四十一条规定了违反规划许可的法律责任，但规定只是描述性的，而且对规划行政主体缺乏监督和约束实施起来较为有难度，留下了较大自由裁量权权力寻租空间。城乡规划法第六十、六十一、六十四和六十五条对较大改进，处罚相对明确，缩小了自由裁量权，并对城市规划行政主体进行约束。三 存在的问题 1．规划许可申请人 目前，一般由建设单位或者个人亲自出面申请对城市规划行政主管部门提出的意见由其转告设计单位。建设单位或个人一般都不具备专业知识又有其自身利益的驱使因此对于规划许可的审理意见有时传达不具体、不全面、不到位，甚至按自身需要对审理意见进行取舍这样就可能造成方案制定和审批的困难或延误。未来，应逐步将规划许可的具体申请事务交由更为专业的代理机构而非建设开发者自己来办理。这样做，有利于规划管理部门的意见的及时、有效传达也符合社会分工的原则。 2．规划许可中的公众